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Madagascar, terres
Hérité de la période coloniale, le système de certification des terres malgache est à l'origine d'une profonde insécurité foncière. C'est aussi un vrai frein au développement dans un pays où 80 % de la population tire ses ressources de l'agriculture. Plus souple et davantage ancrée dans les territoires, la nouvelle gestion du foncier initiée en 2005 fait le pari de la proximité avec les habitants.

L’histoire de Madagascar est celle d’un paradoxe : bien que richement dotée en terres et en ressources, avec une population vivant, pour 80 %, de la production agricole, l’île peine à assurer la sécurité alimentaire de ses habitants. Cette situation s’est encore dégradée avec la crise politique traversée par le pays entre 2009 et 2013 qui a fortement aggravé le niveau de pauvreté de la population. Parmi les régions les plus touchées, on trouve notamment Analamanga et Itasy qui comptent le plus grand nombre de ménages ruraux pauvres de Madagascar.

Dans ces zones à dominante agricole, l’insécurité foncière est l’un des problèmes récurrents portant préjudice au développement. L’éclatement des terres cultivables en micro-parcelles, les difficultés et les lenteurs d’obtention de titres, le manque d’accès aux certificats fonciers continuent d’y représenter un frein considérable aux investissements.

Un héritage de la période coloniale

Pour expliquer cette insécurité structurelle, il faut remonter au passé colonial de l'île, dont l'architecture foncière reste encore largement tributaire. Fixé dans le but de sécuriser la propriété des colons, le droit a entériné une sécurisation foncière individuelle, protégée par un titre foncier et gérée au niveau de l’administration centrale, au mépris des droits coutumiers préexistants.

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En dépit de la déclaration d’indépendance de l'île en 1960, ce système demeurait jusqu'alors inchangé. Face à l’afflux de demandes, les services fonciers étaient engorgés, avec comme conséquence un délai de traitement des opérations à rallonge. 

Les systèmes coutumiers d’accès à la terre continuaient par ailleurs de se superposer au droit écrit, entretenant un flou juridique autour de l'attribution de certaines terres. Enfin, un décalage grandissant s’installait entre les statuts anciens créés pendant la colonisation et les occupations réelles des parcelles agricoles : terrains titrés au nom d’anciens colons, anciens périmètres de colonisation et réserves indigènes au nom de l’État (au nom d'un principe de domanialité jamais aboli), zones de cadastres inachevées...  Conséquence de ces nombreux dysfonctionnements, le nombre de litiges fonciers a explosé. 

Objectif décentralisation

Dans ce contexte difficile, le gouvernement de Madagascar s’est engagé dès 2005 dans une vaste réforme visant à décentraliser la gestion foncière et à reconnaître légalement les droits de propriété des occupants « de fait ». L’objectif affiché est alors de « répondre à la demande massive en sécurisation foncière, dans des brefs délais et à des coûts ajustés au contexte économique, par la formalisation des droits non écrits et la sauvegarde des droits écrits ». Le gouvernement malgache prévoit alors la sécurisation de 500 000 parcelles.

madagascar foncier
Commission de reconnaissance locale d’un reboisement réalisé par une bénéficiaire du projet ARSF (commune d’Ambohitromby, Madagascar) – Photo : Claire-Isabelle Rousseau / AFD
 


La principale innovation de la réforme consiste à s'appuyer sur le développement d’un réseau de structures administratives gérées au niveau communal – les guichets fonciers communaux – désormais chargés d'attribuer les certificats fonciers en lieu et place de l'administration centrale.

Après une mise en œuvre poussive, en partie liée aux crises politiques successives traversées par l’île, le dispositif commence à faire ses preuves. Plus de 31 000 certificats fonciers ont d’ores et déjà été délivrés en 2018 dans le cadre du Projet d’appui à la réforme et à la sécurisation foncière mis en œuvre avec le soutien de l’Agence française de développement (AFD) et de l'Union européenne. Environ 60 000 demandes de certificats fonciers supplémentaires en cours d’instruction devraient aboutir début 2019.

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« Cet intérêt s’explique par l’amélioration de l’accessibilité du service foncier par le biais des certificats : environ 10 euros pour un certificat contre 370 euros pour un titre, et un délai de six mois au lieu de six ans », explique Claire-Isabelle Rousseau, chargée de projets Développement rural et pêche pour l’AFD à Madagascar. Autre recette du succès : la priorité donnée à l’approche collective.

Un processus participatif

Les communes ont ainsi bénéficié d’appuis à maîtrise d’ouvrage pour la conduite de différents chantiers, grâce au Fonds de développement local (FDL) mis en place par Madagascar : construction ou réhabilitation des guichets fonciers, acquisition de matériel… De leur côté, les maires des communes d’intervention se sont rassemblés en un collectif dédié au partage d’expériences et d’opinions. Enfin, les habitants ont également été partie prenante du processus de certification, via la création de Comités de reconnaissance locale.

« Cette organisation a stimulé la demande et permis de réaliser d’intéressantes économies d’échelle, en limitant notamment le nombre de réunions, commente Claire-Isabelle Rousseau. Elle a d'ailleurs été reconnue par l’administration foncière pour son efficacité et devrait désormais être reprise dans le cadre de nouveaux projets fonciers. »

Alors que la problématique de la restitution des terres continue de concerner l'ensemble du continent, de nombreux pays d'Afrique de l'Ouest, à l'instar du Bénin ou du Niger, ont également fait le choix d'une gestion décentralisée du foncier rural, avec un même objectif affiché : sortir du dualisme juridique hérité de la période coloniale.


 

Cette publication n’engage que l’AFD ; elle n’engage pas la responsabilité de l’Union européenne.
Cette publication n’engage que l’AFD ; elle n’engage pas la responsabilité de l’Union européenne.