Mise en place d'un partenariat public privé pour l'Eau urbaine, au Sénégal

Mise en place d'un partenariat public privé pour l'Eau urbaine, au Sénégal

En 1996, le Sénégal avec l’appui des principaux bailleurs (Banque Mondiale, AFD, BEI, KFW…) a entrepris une réforme du secteur en adoptant un système mixte «d’affermage à tendance concessive» reposant sur trois acteurs :

• La SONES, concessionnaire du patrimoine et maître d’ouvrage des infrastructures pour l’eau potable (80 personnes).
• La SDE, opérateur privé, chargé d’exploiter les installations d’eau potable (1200 personnes).
• L’ONAS, établissement public, maître d’ouvrage et exploitant des équipements d’assainissement

Un programme PSEau doté de 154 Milliards de FCFA a été engagé en 1996, la Banque Mondiale y participant pour 54 Md FCFA (prêt IDA) et l’AFD pour 35 Md FCFA (Prêt non souverain à la SONES). Les bailleurs de fonds ont engagé une deuxième série d’investissements de 2002 à 2006 (intitulée PLTEau, Plan sectoriel Long Terme), pour un montant de 160 Milliards de FCFA (dont 4 Milliard FCFA d’un nouveau prêt de l’AFD à la SONES. Le PLT vise à accroître la production et la distribution d’eau pour desservir 800.000 habitants en zones périurbaines à Dakar et 200.000 dans les villes secondaires. Il permettra l’accès à l’assainissement collectif de 90.000 personnes supplémentaires à Dakar et 50.000 autres en centres secondaires.

La note résume les principes adoptés pour ce partenariat public privé dont le succès est maintenant reconnu.

Le schéma institutionnel de gestion déléguée

En 1996, le GS, en accord avec les bailleurs de fonds, a décidé de libéraliser le secteur de l’eau urbaine pour remédier à deux difficultés de la SONEES :

  • Une situation financière, qui ne lui permettait plus de faire face à ses besoins d’investissements ;
  • Une productivité du réseau très en deçà des standards de la profession (rendement de réseau 66%).

Après études et concertation avec les bailleurs, le GS adopta un schéma hybride d’affermage reposant, pour le sous secteur de l’eau potable, sur deux entités :

  • la SONES, société publique, en  charge du service de la dette et de la maîtrise d’ouvrage des investissements patrimoniaux (80 personnes) ;
  • la SDE, société privée, sélectionnée sur appel d’offres, chargée d’exploiter et de produire le cash flow, avec obligations d’investissements et de performances (1200 personnes).

Le dispositif contractuel se traduit par :

  • un contrat de concession Etat-SONES sur 30 ans, divisé en périodes de 10 ans, associé à un contrat plan fixant les objectifs et les obligations des deux parties ;
  • un contrat d’affermage Etat-SDE-SONES sur 10 ans (1996-2006), révisable après 5 ans et s’appuyant sur un contrat de performances SONES-SDE, établissant les objectifs de productivité (rendement de réseau notamment, avec pénalités associées) et fixant les obligations d’investissements des deux parties.

La réforme a été établie sur la base d’une modélisation du secteur , qui sert en particulier à planifier et à contrôler l’équilibre financier du secteur. Il prend en compte les paramètres technico-économiques réels et prévisionnels pour établir les hausses tarifaires à introduire. Admis par toutes les parties, le modèle constitue un élément déterminant de la régulation.

Un programme de redressement conçu dans la durée

Le programme est conçu en trois étapes, avec :

  • une phase 1 (1996-2001) de mise en place de la réforme et de redressement du secteur pour résorber le déficit de production, remettre en état le réseau et amorcer le retour à l’équilibre financier du secteur. Cette phase a été soutenue par un programme d’investissements (le PS Eau) focalisé sur ces objectifs et doté de financements mixant concours publics et privés.
  • une phase 2 (2002-2007) pour consolider le redressement, en renforçant la production et le réseau d’adduction, en étendant la distribution et en confirmant capacité d’autofinancement du secteur. Le programme d'investissement PLT-Eau associe les mêmes bailleurs.
  • une phase 3 (à partir de 2007) de poursuite du développement, en utilisant les « excédents » de cash flow dégagés par l’eau urbaine pour équilibrer le sous secteur de l’assainissement et pour étendre le PPP à d’autres centres secondaires moins rentables. Une étude est prévue en 2003 pour anticiper l’évolution institutionnelle à mettre en place en 2006 à l’issue du premier contrat d’affermage, toutes les parties s’accordant sur un renforcement du secteur privé.

Les évaluations à posteriori en 2002 font ressortir les acquis du processus : le déficit est résorbé, la dynamique de croissance est repartie (+15.000 branchements/an), le rendement de distribution a progressé de 10%. La SDE a pu moderniser l’outil de gestion et est maintenant bénéficiaire. La SONES améliore sa situation comptable conformément aux objectifs (en escomptant équilibrer sa trésorerie à partir de 2003 et dégager des bénéfices à partir de 2007).

Les investisseurs publics et privés ont renouvelé leur confiance en s’engageant dans le PLT-Eau, qui sur la phase 2, mobilise154 milliards FCFA de prêts pour le sous secteur de l’eau potable. L’opérateur privé s’est dit prêt a examiner la possibilité de concession en 2006.

Une régulation intégrée dans le schéma de gestion déléguée

La régulation a fonctionné, en reposant sur :

  •  la SONES, qui gère le modèle d’équilibre du secteur, contrôle la gestion du fermier, calcule et propose les hausses tarifaires dans les limites fixées par le programme ;
  • une unité de coordination spécifique au sein de la Direction de l’Hydraulique, qui assure le relais avec les autorités et avec les bailleurs, ainsi que la bonne circulation de l’information ;
  • un comité interministériel, qui arbitre et prend les décisions en cas de litiges ;
  • un soutien et une présence active des bailleurs, qui interviennent de manière coordonnée, à travers des missions régulières de supervision, en contact avec les différentes parties.

Ces dispositions ont été en particulier utiles pour les prises de décision sur la structure et sur les hausses tarifaires. Elles ont été déterminantes en 1998 pour réviser les objectifs de performances qui s’avéraient trop ambitieux et pour trouver les aménagements financiers correspondants.

Principaux éléments à la base du succès du PPP

  •  le processus a été conçu dans la durée, en calant le redressement du secteur sur la réalité de ses déterminants  (état de vétusté du réseau, gains de productivité possibles à court terme, marges de manœuvre tarifaires, progression de la demande sociale) ;
  • le mixage public/privé du financement a été dosé en fonction de la situation du secteur. Centré en phase 1 sur l’amélioration de la distribution et du service, il a, en phase 2, permis d’introduire des financements privés (Design Build Finance) sur l'accroissement de la production (d’où l’appellation d’affermage à tendance concessive) ;
  • le cahier des charges de la gestion déléguée a été préparé en s’appuyant sur une analyse détaillée de la demande, sur un travail approfondi de mise au point du modèle financier et sur l’élaboration de critères de performances précis pour ajuster les termes du PPP ;
  • la société de patrimoine a été dimensionnée et s’est concentrée sur ses trois fonctions principales à savoir : gestion de la dette, maîtrise d’ouvrage des gros travaux et appui technique pour la régulation du secteur ;
  • l’opérateur privé a su développer une politique d’intégration du personnel, qui s’est traduite par la mobilisation des équipes d’exploitation sur les objectifs du programme ;
  • les bailleurs de fonds ont travaillé en concertation, en jouant sur la complémentarité de leurs outils et en mixant des prêts souverains à des prêts non souverains (en direct à la SONES) ;
  • les crises ont pu être évitées grâce à des approches pragmatiques, qui ont permis de trouver des compromis acceptables pour l’opérateur privé, pour les partenaires publics et pour l ’usager.