Approche-programme (bailleurs de fonds)
Les bailleurs de fonds ont pour objectif de fournir une aide efficace, mais les moyens pour y parvenir peuvent diverger. Le déclin de l’approche-projet, jugée trop inefficace (appropriation par le pays bénéficiaire faible, fragmentation excessive des projets, coûts de gestion élevés…) s’accompagne d’un recours croissant à l’approche programme, qui tend aujourd’hui à devenir la nouvelle modalité phare de mise en œuvre de l’aide au développement. Une approche-programme peut être destinée à financer une politique sectorielle, sous-sectorielle ou transversale. On parle d’approche sectorielle ou en anglais de SWAp (Sector Wide Approach) lorsque l’approche-programme concerne un secteur spécifique. Les SWAp se sont plus largement développés dans les secteurs sociaux fournissant des services, comme l’éducation. L’adoption des objectifs du millénaire pour le développement et l’engagement en faveur de la scolarisation primaire universelle ont poussé les bailleurs de fonds à prendre en charge pour la première fois les dépenses récurrentes (salaires et dépenses de fonctionnement), ce que l’aide sectorielle a rendu possible.
Les enjeux et objectifs de l’approche-programme
L’approche-programme est une manière de s’engager dans la coopération, un cadre de relations entre les bailleurs et les bénéficiaires. C’est un moyen privilégié pour mettre en œuvre les principes de la déclaration de Paris concernant les critères d’une démarche efficace de fourniture de l’aide :
- L’appropriation du programme par le gouvernement bénéficiaire de l’aide : il doit établir la stratégie et les objectifs à atteindre.
- L’alignement des bailleurs de fonds sur les stratégies définies par le pays bénéficiaire.
- L’harmonisation des procédures : elle consiste à partager les informations et les diagnostics sectoriels entre partenaires financiers, à mettre en œuvre l’aide publique au développement selon des procédures communes et rationalisées et à désigner un chef de file parmi les bailleurs de fonds qui sera l’interface privilégiée avec le gouvernement bénéficiaire.
- Une gestion axée sur les résultats : elle suppose une planification, une gestion et une analyse de la performance.
- La responsabilité mutuelle du programme et des résultats obtenus.
Du côté du pays partenaire, il s’agit plus particulièrement de renforcer les capacités nationales à toutes les étapes du processus (élaboration des politiques, planification, exécution, suivi et évaluation). Le pays tirera profit de l’harmonisation par la réduction des coûts de transaction qui doit découler de la mise en place de ces procédures (réduction du nombre de mission, unicité du dialogue, etc.).
Les conditions de réussite d’une approche-programme
Pour atteindre ces objectifs, une approche-programme doit s’appuyer sur plusieurs facteurs clés de succès :
- L’assurance que le pays bénéficiaire possède une stratégie nationale de développement (souvent matérialisée par le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté) accompagnée de politiques sectorielles cohérentes dont la faisabilité financière est exprimée dans le Cadre des Dépenses à Moyen Terme.
- Les capacités institutionnelles du pays à mettre en œuvre la politique sectorielle. Les actions de renforcement de capacité peuvent alors permettre une meilleure gestion du programme.
- L’engagement des bailleurs de fonds à fournir une aide prévisible et stable.
- Les revues sectorielles, menées conjointement avec les bailleurs de fonds et les ministères concernés, permettent de suivre les résultats.
- Le suivi des résultats nécessite un système d’information fiable jusqu’au niveau déconcentré et la mise en place d’un ensemble d’indicateurs.
- Une entente entre les bailleurs et la bonne réalisation des principes d’harmonisation de l’aide.
Les modalités de financement d’un programme sectoriel
Les programmes sectoriels peuvent être financés par les trois modalités suivantes :
- L’aide budgétaire globale : elle consiste à verser directement l’aide au budget du pays bénéficiaire pour soutenir les stratégies de réduction de la pauvreté à moyen ou long terme. Dans la mesure où l’aide budgétaire globale finance tous les domaines de la politique de développement d’un pays, elle est également un élément de financement d’un programme sectoriel.
- L’aide sectorielle : c’est le financement harmonisé d’une politique sectorielle. L’aide sectorielle peut s’effectuer sous forme budgétaire (aide directe au compte courant du Trésor, Compte d’Affectation Spéciale du Trésor) ou hors budget (certains fonds communs).
- L’aide projet : c’est un concours octroyé à un Etat, un établissement public ou à une structure privée. Les fonds sont généralement non fongibles et n’empruntent pas les procédures budgétaires nationales, la traçabilité est facile et le contrôle de la dépense s’effectue a priori. Le bailleur de fonds peut financer sous forme d’aide projet une composante d’un programme.
Quelques éléments à prendre en compte lors du choix de la modalité de financement
Pour arbitrer entre ces différentes modalités de financement, il est nécessaire de tenir compte de certains éléments :
- L’environnement macroéconomique (solde budgétaire, situation fiscale…) peut orienter le choix de la modalité de financement vers de l’aide budgétaire ou l’en détourner.
- La qualité de gestion des finances publiques : la transparence, la crédibilité du budget, le contrôle de l’exécution et la fluidité du circuit budgétaire sont des éléments à vérifier pour évaluer le risque que les fonds ne soient pas dévolus à l’utilisation prévue. Si ce risque est jugé élevé, il peut entraîner un ciblage de l’aide ou le recours à de l’aide projet.
- La vérification de l’additionnalité, lorsqu’elle est possible, permet de s’assurer que l’aide publique au développement ne se substitue pas à l’effort domestique sur le secteur.