Approche sectorielle
Les bailleurs de fonds ont pour objectif de fournir une aide efficace, mais les moyens pour y parvenir peuvent diverger. Le déclin de l’approche-projet, jugée trop inefficace (appropriation par le pays bénéficiaire faible, fragmentation excessive des projets, coûts de gestion élevés…) s’accompagne d’un recours croissant à l’approche sectorielle, qui tend aujourd’hui à devenir la nouvelle modalité phare de mise en œuvre de l’aide au développement. Une approche sectorielle finance la politique publique d’un pays dans un secteur donné, notamment dans les secteurs sociaux comme la santé et l’éducation. L’adoption des objectifs du millénaire pour le développement a poussé les bailleurs de fonds à prendre en charge pour la première fois les dépenses récurrentes (salaires et dépenses de fonctionnement), ce que l’aide sectorielle a rendu possible.
Les enjeux de l’approche sectorielle
La santé et l’éducation sont sans doute les deux secteurs où les politiques d’harmonisation de l’aide sont les plus abouties, notamment dans les Pays les Moins Avancés (PMA) très dépendants de l’aide extérieure. Au travers des approches sectorielles (Sector Wide Approach - SWAp), les ministères de la santé et leurs partenaires ont mis en place, dans certains pays, des politiques d’alignement et des procédures plus ou moins harmonisées pour le financement, la mise en œuvre et le suivi des programmes de santé. Parallèlement, le souci accru de prévisibilité et de pérennité de l’aide internationale, manifeste dans le secteur de la santé où le financement de dépenses récurrentes doit être assuré sur le long terme, amène les bailleurs à faire de la santé un des premiers points d’application des nouveaux mécanismes innovants de financement. Récemment, plusieurs pays se sont ralliés à la proposition française de mettre en place une contribution sur les billets d’avion pour financer la lutte contre le Sida, le paludisme et la tuberculose, en instituant une facilité internationale d’achat pour les médicaments (UNITAID). Cette contribution est entrée en vigueur en France le 1er juillet 2006 et pourrait générer jusqu’à 200 millions d’euros par an. Par ailleurs, les britanniques, soutenus par la France et d’autres pays, proposent d’utiliser le mécanisme de l’IFF (facilité de financement internationale) pour financer la vaccination (IFFIm) et lever ainsi environ 4 milliards de dollars sur dix ans qui seraient gérés par GAVI.
Les défaillances en matière de capacités d’absorption des ressources constituent un handicap majeur, dans des pays où ni le Ministère des Finances, ni celui de la Santé ne sont préparés à un passage à l’échelle supérieure des financements. En effet, outre l'engagement politique des gouvernements, différents critères d'éligibilité sont théoriquement requis dans le cadre d’une approche sectorielle : (i) le niveau de stabilité du cadre économique, (ii) l'existence d'un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté ou une stratégie nationale de développement, (iii) l'existence d'une politique sectorielle, d'outils programmatiques et d'une capacité de mise en œuvre, (iv) un système de gestion des finances publiques, (v) un système d'évaluation des résultats de développement et (vi) une entente entre les bailleurs et l'harmonisation des procédures.
Si des réformes importantes sont en cours, des contradictions existent également, entre d’un côté le souci d’accroître l’efficacité de l’aide dans le cadre d’une politique sectorielle harmonisée et, de l’autre, la multiplication des partenariats mondiaux, dont les financements importants, affectés à des programmes verticaux, sont souvent non comptabilisés dans les budgets nationaux et exécutés en dehors des mécanismes de coordination en place. Pour tenter de gérer ces contradictions, face à la multiplication des financements et des programmes sur le VIH/Sida, l’ONUSIDA a appelé la communauté des bailleurs à respecter les « trois principes » : un seul cadre d’action concerté, une seule autorité de coordination, et un seul système de suivi et d’évaluation. Le Global Task Team a également défini des critères d’harmonisation pour les organisations onusiennes.
Plus récemment, en esptembre 2006, les principaux partenaires de la santé ont décidé de tester un mécanisme qui permette d’appuyer techniquement et financièrement un certain nombre de pays afin qu’ils augmentent l’échelle de leur programme de santé et se rapprochent des Objectifs du Millénaire pour le Développement.
La stratégie de l’AFD
Conformément aux engagements pris par la communauté internationale dans le cadre de l’harmonisation de l’aide et aux orientations stratégiques de l’AFD, les approches sectorielles harmonisées constituent un cadre privilégié pour renforcer les systèmes de santé. Dans les contextes de gouvernance défaillante (en particulier dans les pays « post-crise ») où les approches sectorielles sont prématurées, des programmes ponctuels de renforcement des systèmes de santé sont envisagés dans le cadre de projets.
L’appui à la conception et à la mise en œuvre d’approches sectorielles ou le renforcement d’approches sectorielles existantes sont donc, là où les pré-requis sont réunis, une stratégie prioritaire du renforcement des systèmes de santé, dans lequel s’inscrivent des appuis plus ciblés (ressources humaines, financement, offre de biens et services médicaux, etc.). Ce type d’appui vise le renforcement du dialogue avec le gouvernement, le pilotage stratégique du secteur, la gestion des ressources humaines et financières (dans un cadre de dépenses négocié avec le ministère des finances), et l’amélioration de la gestion des dépenses publiques.
Dans les cas où l’approche sectorielle harmonisée est prématurée, les processus de coordination avec l’Etat et les autres bailleurs sont quand même favorisés et la mutualisation des moyens ou les cofinancements recherchés. Les autorités sont également appuyées pour élaborer une politique sectorielle cohérente qui intègre toutes les contributions extérieures.