Atelier APE

ATELIER « APE POUR LE DEVELOPPEMENT » DU 24 OCTOBRE 2008, AFD PARIS -
SOMMAIRE DES DEBATS

Parlement européen

A la demande du Président de la Commission « Développement » du Parlement européen, le député espagnol Josep Borrell Fontelles,  l’AFD a organisé le 24 octobre un atelier sur les enjeux des Accords de Partenariat Economique en termes de développement. Cet atelier a notamment réuni des parlementaires européens, des représentants de la Commission européenne et d’autres Etats membres et des responsables d’organisations régionales africaines.

Il s’en est dégagé une forte volonté des participants des régions ACP et des partenaires opérationnels de se coordonner autour de programmes de développement de qualité, afin d’accompagner l’intégration régionale de ces communautés. Des propositions constructives ont été faites pour formaliser ces programmes et mieux les relier aux futurs accords commerciaux. Le rapporteur spécial du Parlement européen sur les APE, M. Jürgen Schröder, a participé aux travaux ainsi que les députés français Thierry Cornillet et Pierre Schapira.


SYNTHESE DES ECHANGES SUR L’ELABORATION DES PROGRAMMES D’ACCOMPAGNEMENT DES APE

Les interventions ont rappelé le rôle important du commerce comme promoteur du développement et qu’à ce titre les APE pouvaient être une opportunité pour les pays ACP, avec l’aide au commerce, sous ses différentes formes, comme élément accompagnateur de ce processus. L’aide au commerce, entendue au sens large, est une composante majeure des stratégies favorisant la croissance et la compétitivité.

Le représentant du Parlement Européen a rappelé la situation des négociations actuelles et insisté sur le fait que les APE devaient être avant tout un instrument de développement et non un simple accord commercial. Il fallait donc éviter toute démarche bureaucratique dans le traitement de ce dossier. Certaines inquiétudes demeurent comme le risque déstabilisateur pour les communautés régionales existantes, des accords intérimaires si des accords complets n’étaient pas rapidement signés.

Les représentants des ACP ont relevé que c’est le processus d’intégration régionale de leurs régions qui pilotent les programmes d’appui à la mise en œuvre des APE.

Les processus et les contenus des programmes APE pour le développement :

Après avoir rappelé l’histoire de l’aide au commerce, les engagements qui lui sont liés et l’existence d’une stratégie européenne sur la question, l’animateur (ECDPM) a évoqué les enjeux liés aux APE, qu’ils relèvent de coûts d’ajustements, publics et privés, ou d’opportunités à saisir (construction de capacités productives et intégration régionale). Si l’aide au commerce constitue la reconnaissance que la simple libéralisation commerciale ne suffit pas à entraîner le développement, son additionnalité a été replacée dans le cadre général de l’accroissement de l’APD. La problématique de l’accompagnement a ensuite été posée : Comment mettre à nouveau en cohérence les discussions ACP-UE relevant du commerce et avec celles relevant du développement ? l’évaluation des besoins est-elle le résultat de processus participatifs et d’une réelle appropriation institutionnelle ? Comment renforcer la capacité d’absorption des maîtrises d’ouvrage ? Comment coordonner les différentes interventions relevant de catégories distinctes de l’aide au commerce ?, Comment les régions ACP vont-elles coordonner les niveaux national et régional en identifiant leurs priorités ? enfin comment bailleurs et régions ACP vont-ils s’organiser pour répondre concrètement à ces besoins ?

Etat d’avancement des propositions pour l’accompagnement des APE dans les différentes régions :

Les présentations des programmes provisoires de la CEDEAO, de la COMESA et de la SADC (PIR) ont permis d’appréhender l’état de réflexion des régions ACP.

En Afrique de l’ouest, le programme de la CEDEAO a fait l’objet d’une forte contribution des acteurs non étatiques et s’intègre dans le programme communautaire de développement de la région Afrique de l’Ouest. Composé de 5 axes (diversification et accroissement de la capacité de production, développement des marchés régionaux et internationaux, infrastructures régionales, ajustements macroéconomiques et sociaux, mise en œuvre de l’APE et suivi-évaluation), il prévoit un appui à certains secteurs prioritaires (agroalimentaire, textile, tourisme).

Le programme de la COMESA est une composante de l’appui à l’intégration régionale, en plaçant les priorités sur les infrastructures, les capacités institutionnelles et la mise à niveau des structures économiques. Le fonds COMESA mobilisera des financements de la région et des bailleurs. L’important pour la région est de montrer des résultats pour légitimer l’institution régionale : la réalisation du corridor Nord-Sud traversant les pays de la sous-région sera déterminante.

En Afrique australe, le plan régional, indicatif et stratégique, de développement de la SADC, soutenu par les bailleurs, couvre une période de 15 ans. Il incorpore le PIR 2008-2013 du 10ème FED. Ces fonds appuieront deux secteurs de concentration l'Intégration régionale économique, et la Coopération politique régionale.  Pour le 1er secteur, les financements (80%) appuieront les réformes structurelles des pays SADC/EPA, l'Intégration économique et le Commerce dans tous les pays SADC et le développement des infrastructures. . Pour le 2ème secteur, les financements (15%) appuieront la bonne gouvernance et le pilier régional de l'architecture pan africaine pour la paix et la sécurité. Le traitement de ce plan est caractérisé par une forte coordination des bailleurs (International Cooperating Partners) avec des groupes thématiques de travail. Le PIR  inclut des  appuis institutionnels ainsi qu'une  facilité pour la coopération technique et un appui aux ONG et aux organisations professionnelles. La faible capacité d’absorption observée par le passé devrait être traitée par un important renforcement des capacités du secrétariat SADC.

Les débats ont insisté sur la mobilisation impérative du secteur privé dans l’élaboration de ces programmes et sur l’important travail à effectuer pour décliner ces stratégies en plans concrets d’intervention et plus particulièrement au niveau national, en utilisant les mécanismes et procédures existants.

La problématique de l’intégration régionale et des paquets régionaux d’aide au commerce :

La présentation et les débats ont souligné l’enjeu que constituent les paquets régionaux d’aide au commerce pour les pays ACP dans l’accompagnement des APE. Ils représentent un outil de mobilisation des appuis, un des éléments de réponse à la demande, construite de manière participative et chiffrée, en cours de formalisation par les ACP. Les APE ont dynamisé la construction régionale mais il faudra un certain temps pour bâtir une véritable stratégie régionale basée sur les complémentarités entre pays et où tout le monde sortira gagnant (définir  les priorités commerciales et les solidarités). De manière plus précise les PMA doivent rapidement identifier le rôle qu’ils souhaitent jouer dans la carte régionale. L’aide au commerce ne peut appuyer que des processus endogènes. C’est pourquoi il est important de renforcer les capacités des corps intermédiaires et les structures représentatives du secteur privé et de la société civile. La qualité des programmes sera fonction de la volonté des pays de mettre en œuvre leur politique de développement et les réformes choisies d’une part, et d’œuvrer pour l’intérêt de la communauté régionale d’autre part. Cette dernière ne doit pas être appréhendée comme un simple pourvoyeur de fonds mais comme le pilote d’une vision partagée.

Les modalités d’intervention

Les échanges ont débouché sur la proposition d’intensifier les échanges et le dialogue entre l’UE et les ACP, mais aussi entre ACP et entre la CE et les Etats membres (coordination et division du travail), d’associer les parties prenantes dans le cadre de processus suffisamment concertés, de penser et réfléchir le régional sur la base des priorités élaborées par les régions ACP, en mobilisant toute la palette d’instruments existants, concessionnels ou non. Il est donc important de mobiliser à ce stade les opérationnels des agences et banques de développement d’une part et leurs correspondants des régions ACP d’autre part.

L’appropriation est un aspect essentiel de la réussite des programmes, et devrait davantage être  prise en compte, comme a été relevée dans l’évaluation des programmes d’appui à la coopération régionale de la CE. L’accompagnement par l’aide doit non seulement s’intégrer dans les processus internes aux régions mais gagnerait à aider ces régions à concilier les intérêts divergents des différents pays qui les composent, pour une définition de la vision régionale et sa déclinaison au niveau national. On a ainsi cité la problématique des médicaments ou celle du riz : vaut-il mieux importer ou faire confiance à la production nationale/régionale, et dans quelles conditions (qualité) ? Il faudra souvent définir des compromis. Le développement des infrastructures régionales est dans ce cadre un dossier primordial.

Organiser la réponse entre bailleurs et maîtrise d’ouvrage ACP

Quelques instruments à champ d’intervention régional ont été décrits (Investment Climate Facility, Regional MSME Investment Fund for Africa) et plus particulièrement le Trust Fund infrastructure. Ce dernier est piloté, à parts égales, par 2 fois 27 membres états de l’UE et d’Afrique. Il impose une coordination de fait entre bailleurs et intervient dans les secteurs de l’énergie, du transport, des TIC et de l’eau, pour financer des infrastructures à vocation régionale, soit sous la forme de subventions, d’assistance technique, de bonification d’intérêt de prêts ou de primes d’assurance. Il a donc un puissant effet de levier sur des ressources externes. L’intérêt de ces initiatives est d’utiliser les instruments et institutions existants.

Au niveau régional, l’enjeu est d’avoir des procédures de mobilisation et de délégation des fonds issus de ressources internes et externes (les fonds régionaux ou APE) et dont l’opérationnalité reste le plus souvent à construire. Il faudra bien sûr arriver à coordonner la multitude d’outils et d’instruments existants pour que ces initiatives servent la programmation régionale.

Conclusions et recommandations :

Les représentants des principales institutions ont souhaité faire état de leurs attentes.

Les représentants ACP ont souhaité recevoir les informations les plus claires concernant les ressources et les modes d’intervention pour le financement de l’accompagnement des APE. L’affichage des ressources complémentaires au FED, région par région, est sollicité. Ces programmes devraient être intégrés dans les textes de l’accord et intégrés dans les programmes plus généraux de soutien à l’intégration régionale. Ils souhaitent mieux lier offre de marché et programmes de développement, avec pourquoi pas, l’identification d’indicateurs de développement (capacités productives, compétitivité) à suivre et qui permettraient d’évoluer vers une plus grande libéralisation, au fur et à mesure qu’ils passeraient au vert. Il faut du temps pour que leur région annonce ses propositions de manière concertée. Ils comptent sur l’appui du Parlement Européen pour soutenir leurs doléances dans le cadre des négociations et de l’élaboration de ces programmes.

Les représentants des institutions européennes s’engagent à porter ce message. La coordination entre bailleurs est parfois aussi difficile que celle entre les états ACP au sein de leurs régions. Des efforts importants doivent être menés dans le cadre du code de conduite européen et de l’harmonisation de l’aide, région par région, avec un objectif concret pour le premier trimestre 2009. Tous les outils d’intervention doivent être mobilisés. L’appui ne se résume pas  à un montant mais plutôt à aider à construire les canaux de financement du développement, de manière pérenne, en mobilisant les ressources internes des Etat ACP.

Si un temps long sera nécessaire à construire les compromis et la vision au sein des régions, il faut savoir se fixer des échéances raisonnables, d’autant plus que la compétition est mondiale. Aujourd’hui, à court terme, l’échéance est fixée par la date de mise en œuvre des accords intérimaires. Les clauses de rendez-vous seront essentielles pour adapter les résolutions commerciales et les appuis à l’état de développement des différentes régions.

Les représentants du Parlement européen ont annoncé veiller à ce que les moyens humains et financiers soient mis à disposition des programmes pour restaurer la relation UE-ACP qui a été mise à mal dans le cadre des négociations passées. Ils invitent les régions ACP à échanger directement avec eux de manière renforcée.

PARTICIPANTS :

Parlementaires européens (3 + 7 assistants), représentants des pays ACP (1 COMESA, 1 CEDEAO, 1 UEMOA, 1 Madagascar), secteur privé ACP (1 Cameroun, 1 Madagascar, 1 Bénin) et européen (1 CIAN), représentants des agences d’aide européennes (2 CE AidCo, 1 BEI, 2 GTZ, 1 KFW, 2 BTC, 1 DFID, 5 AFD), ECDPM (2), CTA (1), ONUDI (2), experts indépendants (2), MAEE (3), MINEFI (3)