• logo linkedin
  • logo email
Johannesburg, Afrique du Sud
Les évaluations menées en 2017 et 2018 montrent que le prêt de politique publique est un instrument ambitieux et potentiellement puissant pour lequel l’AFD a des atouts à faire valoir. L’AFD doit cependant améliorer ses modalités d’instruction et de mise en oeuvre pour pouvoir garantir la qualité de ses appuis.

La déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement a érigé comme principe directeur l’alignement des interventions des bailleurs sur les priorités, les politiques et les procédures de leurs partenaires. L’AFD, qui intervenait jusque-là essentiellement sous forme de projet, a alors développé des appuis budgétaires, dans un premier temps principalement sous la forme de subventions, pour les secteurs sociaux des pays d’Afrique subsaharienne.

Depuis 2008 et l’octroi du prêt destiné à soutenir la politique de lutte contre le changement climatique de l’Indonésie, les appuis budgétaires de l’AFD se sont développés sous la forme de prêts, en s’élargissant à de multiples secteurs. Dénommés prêts de politique publique, ils soutiennent une politique sectorielle ou multisectorielle et réunissent trois composantes venant en appui à la formulation et à la mise en oeuvre de la politique publique : un transfert de fonds, un dialogue adossé à une matrice d’indicateurs et une coopération technique.
 

Un enjeu d'apprentissage important

Leur utilisation à grande échelle étant récente, ces interventions représentent un important enjeu d’apprentissage pour les équipes de l’AFD comme pour l’ensemble de la communauté du développement. À l’instar des banques de développement multilatérales (Banque mondiale, Banque asiatique de développement), l’AFD a engagé un effort d’évaluation de ces opérations afin de rendre compte de leur performance et, surtout, de dégager leurs forces et leurs faiblesses pour améliorer les interventions futures.

1,3 milliard d'euros d’autorisations d’engagements en 2018

Ainsi, en 2017 et 2018, l’AFD a mené une dizaine d’évaluations concernant chacune un prêt de politique publique en utilisant une méthodologie spécifique, s’inspirant de l’approche en trois étapes du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Ces évaluations cherchent à juger de la pertinence de l’appui et à apprécier dans quelle mesure les moyens fournis par l’AFD (transferts financiers, dialogue sur les politiques publiques, coopération technique) ont eu des effets sur la formulation et la mise en oeuvre de la politique publique concernée, ainsi que sur les institutions publiques appuyées (étape 1 de l’approche du CAD). Elles documentent également les principales évolutions du secteur concerné (par exemple, l’accès aux services publics, le mix énergétique, les émissions de gaz à effet de serre, etc.), sans tenter d’attribuer ces résultats à la politique soutenue, ce qui requerrait des analyses plus approfondies.


 

Évaluations des prêts de politique publique
 

 

 

Les atouts d'un instrument puissant
  • Favoriser la coordination intra et interministérielle

En Turquie, les évaluateurs relèvent que le partenariat avec l’Office national des forêts (ONF) a amélioré la communication et la coordination entre les différents services de la Direction des forêts turque, ainsi que la coordination avec des départements d’autres ministères (Énergie, Agriculture, Environnement). Les prêts budgétaires « climat » au Vietnam ont également contribué à renforcer le ministère de l’Environnement dans son rôle de coordination de la réponse au changement climatique.

En revanche, rares sont les exemples où l’appui de l’AFD a soutenu les ministères sectoriels dans leur dialogue avec les ministères des Finances et du Budget.

  • Promouvoir un dialogue pluri-acteurs au service de politiques publiques durables

À Johannesbourg, l’appui de l’AFD — grâce à un partenariat entre l’AFD et des institutions de recherche sud-africaines et à la mobilisation de la coopération décentralisée — a contribué à accroître la participation d’universités et de think-tanks au dialogue de politiques publiques et au suivi-évaluation de ces politiques.

Cela constitue un élément-clé pour que les leçons apprises et les preuves mises en évidence par des travaux de recherche alimentent des politiques publiques et des programmes durables.

Le soutien de l’AFD au processus « Maurice île durable » (MID) a permis la tenue d’une version adaptée du « Grenelle de l’environnement », associant 300 personnes issues de la société civile, du monde économique, du gouvernement, des syndicats. Ces efforts de concertation ont élevé le niveau d’attente de la société envers les décideurs, ce qui constitue, pour les évaluateurs, l’héritage le plus important de la dynamique lancée par le gouvernement mauricien et appuyée par l’AFD.

  • Stimuler l’harmonisation entre bailleurs

L’évaluation du prêt en soutien à la politique concernant le climat au Vietnam montre que, malgré des divergences de vues sur les priorités en matière de politique publique, les 3 bailleurs partenaires (AFD, Banque mondiale et JICA - agence japonaise de coopération internationale) ont su se répartir le travail et parler d’une seule voix. Cet appui harmonisé n’a toutefois pas réussi à favoriser une coordination efficace avec les autres bailleurs soutenant la lutte contre le changement climatique au Vietnam, notamment avec l’Union européenne qui intervient avec des montants importants sous forme d’appui budgétaire.

  • Lever des contraintes entravant la durabilité des projets

Les appuis budgétaires sont un instrument privilégié pour accompagner des réformes reconnues indispensables pour que les projets d’investissements soient viables. Au Mexique, le prêt de politique publique a impulsé la mise en place d’un modèle de gouvernance territoriale, qui s’est traduit par la création d’intercommunalités à même d’articuler développement rural et gestion durable des ressources naturelles à plus large échelle et sur un pas de temps plus long. Ainsi les effets des projets financés dans les domaines de la forêt et de la biodiversité par la Banque mondiale et l’AFD ont de meilleures chances de perdurer.

  • Exploiter un atout de la coopération bilatérale : les échanges entre pairs

En Colombie, l’appui au renforcement du système de santé a mobilisé de l’expertise publique française dans le cadre d’un dialogue entre pairs très apprécié par les autorités colombiennes, peu habituées à cette forme de coopération.

Les évaluateurs soulignent la pertinence de cette modalité de coopération de pair à pair, qu’ils considèrent — malgré la faiblesse des montants mobilisés — comme l’élément central de la valeur ajoutée de l’AFD et comme un facteur-clé des effets obtenus par l’appui budgétaire.

  • Soutenir la recherche de positions communes sur la scène internationale

Les interventions au Mexique ont permis d’accompagner les autorités pour l’organisation de la COP16 à Cancún. Elles ont également nourri un dialogue de haut niveau qui a contribué à faire émerger un positionnement commun entre la France et le Mexique lors de ce sommet. Cette relation s’est poursuivie et a mené à une collaboration lors des négociations de la COP21.


Les conditions d'une ambition
  • Formuler des objectifs clairs et partagés

Pour que ces prêts de politique publique produisent des résultats, l’AFD doit fixer avec ses partenaires des objectifs clairs et partagés et se mettre d’accord avec eux sur la façon de les atteindre. Ainsi, les 3 composantes de l’appui – transferts financiers, dialogue et coopération technique – doivent être alignées sur ces objectifs.

Le manque de clarté des résultats attendus constitue un facteur limitant la pertinence et l’efficacité de ce type d’opérations. C’est le cas, par exemple, pour l’appui à la politique forestière en Turquie. Celui-ci était ciblé sur une politique pertinente et correctement mise en oeuvre, mais il n’identifiait pas de changements particuliers à soutenir. En revanche, les activités de coopération technique ont été saluées comme pouvant apporter des améliorations dans la lutte contre le changement climatique.

Au Brésil, l’évaluation de l’appui à l’État du Minas Gerais relève le manque de cohérence entre les 3 composantes : le prêt avait pour objectif de désendetter l’État vis-à-vis de sa compagnie d’électricité, le dialogue portait sur 11 programmes de réduction de la pauvreté et des inégalités, tandis que la coopération technique portait sur d’autres sujets. Au total, l’appui de l’AFD a eu peu d’effet sur les politiques publiques,
même s’il a permis de garder une attention sur les régions les plus déshéritées lors du changement de gouvernement.

  • Alimenter un dialogue stratégique

Au Vietnam, l’AFD a pu mener un dialogue de politique publique de qualité en capitalisant sur la forte connaissance opérationnelle accumulée grâce aux projets qu’elle avait financés dans le secteur de l’énergie pendant plusieurs années.

Un véritable dialogue associant toutes les parties prenantes a également pris place lors de l’instruction de l’appui à l’État du Minas Gerais au Brésil. Durant l’exécution, ce dialogue s’est poursuivi : un rapport annuel fourni par l’État permettait de suivre sa situation financière, les dépenses engagées et réalisées au titre des programmes, ainsi qu’une trentaine d’indicateurs de résultat. Néanmoins, il s’agissait davantage d’un suivi que d’un dialogue stratégique : les chiffres fournis étaient analysés par l’AFD, mais ce travail n’a pas mené à la recherche de correctifs.
 

Maurice
À Maurice, l’AFD soutient la mise en oeuvre de la politique énergétique durable. La récolte de la canne à sucre alimente
la production d'éthanol et d'électricité thermique. © Fabien Dubessay / AFD


En Colombie, le dialogue a surtout permis à l’AFD et à son partenaire de connaître mutuellement leur système de protection sociale et de gérer la coopération technique. Là encore, le dialogue s’est
placé au niveau technique.

Pour être en mesure d’alimenter un dialogue stratégique en dehors des missions des responsables projets du siège, plusieurs évaluations recommandent à l’AFD de renforcer ses équipes sur place (voir les évaluations menées en Turquie et en Colombie). Les évaluateurs relèvent également que les décaissements fonctionnent rarement comme un levier permettant d’imprimer un temps fort du dialogue sur les politiques publiques. Souvent, les décaissements sont uniques ou interviennent au début de l’appui sans assurance de financement ultérieur et ne peuvent donc pas soutenir le dialogue (voir les évaluations menées au Brésil et en Afrique du Sud).

À Maurice, le financement avait été octroyé pour permettre au pays de faire face à la crise de 2008. Or les financements se sont révélés abondants et le ministère des Finances a plutôt cherché à étaler le calendrier de décaissements, ce qui a joué en défaveur de l’appui à la
politique publique.

Interview

Ricardo Moncada Suarez

Ricardo Moncada Suarez
Conseiller sur la stratégie de financement du gouvernement national au moyen de l’endettement externe au ministère des Finances et du Crédit public de la république de Colombie.

« L'évaluation du prêt de politique publique en Colombie a permis de créer un espace de dialogue et d’échange d’opinions entre tous les acteurs impliqués, espace au sein duquel il a été plus aisé d’identifier les principales leçons apprises de cette expérience. »

Ricardo Moncada Suarez

Selon vous, quels sont les avantages du prêt de politique publique octroyé par l’AFD et ses effets les plus remarquables ?

Pour le ministère des Finances et du Crédit public de Colombie, l’expérience des prêts de politique publique avec l’AFD a été très réussie. Une des principales caractéristiques que je souhaite mettre en avant est la prévisibilité des montants et des décaissements, lorsque les indicateurs convenus au préalable sont respectés. Si on les compare avec les prêts d’investissement, les prêts de politique publique sont plus faciles à structurer et le risque de non-respect des engagements est plus faible. Tout ceci est possible si la politique soutenue est solide et portée par de bons opérateurs qui peuvent tirer un maximum de profit de la coopération technique. Cet appui technique s’est d’ailleurs révélé précieux dans la mesure où, à travers celui-ci, la France a mis à notre disposition, de façon ouverte et constructive, sa connaissance et son expertise. Le tout s’est développé dans le cadre d’une relation avec l’AFD collaborative, flexible et de qualité.

Quels bénéfices avez-vous tiré du processus d’évaluation ?

L’évaluation du prêt de politique publique en appui au renforcement du système colombien de protection sociale et de santé a suscité un grand intérêt de notre part, raison pour laquelle nous nous sommes impliqués directement et activement dans celle-ci. Notre objectif, en tant que ministère des Finances, était de connaître de façon précise comment cet appui était perçu et quelles inquiétudes et attentes il avait suscité auprès des différentes parties prenantes. Nous avons maintenant une idée plus claire de la façon d’améliorer la préparation et la mise en oeuvre de ces prêts de politique publique. L’information obtenue nous a permis également de mettre en place un travail d’explication sur les rôles et les attentes de chaque acteur, ainsi que sur les exigences à respecter vis-à-vis de cet instrument. Enfin, il est important de souligner que l’évaluation, réalisée par un consultant extérieur, a permis de créer un espace de dialogue et d’échange d’opinions entre tous les acteurs impliqués, espace au sein duquel il a été plus aisé d’identifier les principales leçons apprises de cette expérience.


Article initialement publié dans le Rapport des évaluations 2017/2018 de l'AFD, à découvrir en cliquant ici

à lire aussi