Entretien avec Hubert de Milly :
"17 Objectifs pour un but unique : un cadre de vie prospère et durable pour l’humanité"

  Quel bilan faire des Objectifs du millénaire ? Qu’attendre des Objectifs mondiaux, adoptés à New York le 25 septembre ? Hubert de Milly, expert à l’AFD, nous livre son analyse…

 

Quel bilan peut-on tirer des Objectifs du millénaire pour le développement qui s’achèvent ? Quels enseignements ?

Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ont été un grand succès. Non pas pour l’atteinte des objectifs fixés, mais un succès de mobilisation.
Nul ne sait vraiment quels objectifs ont été atteints, ni où, ni exactement quand, et ceci à cause de la faiblesse des statistiques dans de nombreux pays. Si l’objectif principal, réduire la pauvreté de moitié par rapport à 1990, semble avoir été atteint à l’échelle mondiale, c’est principalement grâce à la Chine.
Mais l’essentiel n’est pas là. Les OMD ont été un puissant facteur de mobilisation de l’opinion, qui a permis une reprise de l’aide au développement à partir des années 2000, après une décennie calamiteuse de « fatigue de l’aide ». L’enseignement à en tirer, c’est que la communauté internationale a besoin d’objectifs concrets, simples à comprendre, consensuels et si possibles à peu près crédibles. De tels objectifs sont fortement mobilisateurs.
 

"Les OMD ont été un puissant facteur de mobilisation de l’opinion."

 

Les Objectifs mondiaux – ou Objectifs de développement durable - sont-ils la suite logique ou sont-ils d’une nature différente ?

Les deux à la fois. Le succès des OMD en termes de mobilisation pour l’aide au développement, mais aussi leur fin en 2015, obligeaient la communauté internationale à en définir de nouveaux. Mais leurs défauts, fortement décriés, obligeaient à concevoir différemment cette « suite logique » aux OMD. Très différemment, même, au point d’être au bout du compte d’une autre nature.
Les OMD étaient en grande partie des objectifs pour les pays pauvres et les agences internationales qui les aident, les Objectifs mondiaux s’apparentent plutôt à la description d’un cadre de vie prospère et durable pour l’humanité future toute entière. On change de registre.


"Les Objectifs mondiaux ont une plus grande légitimité que les OMD" 
 

D’après vous, quels sont les atouts des Objectifs mondiaux, notamment en comparaison avec les OMD ?

Les OMD étaient à l’origine une trouvaille du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE : des objectifs pour l’aide internationale, afin de remobiliser l’opinion en faveur de l’APD, alors en plein recul après la chute du mur de Berlin. L’idée avait connu une bonne fortune, et avait été reprise par le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, en 2000 pour la communauté internationale entière lors du sommet du millénaire. Cette approche top-down avait sans doute constitué un handicap, au moins les premières années. Le succès de mobilisation avait tardé à venir.

Les Objectifs mondiaux ont une plus grande légitimité. Leur rédaction est issue d’une mobilisation considérable – les Nations Unies parlent de plus d’un million de personnes consultées – puis d’un processus de négociation très bien orchestré, conciliant groupes d’experts très ouverts et inévitables empoignades onusiennes finales entre diplomates newyorkais perpétuant les clivages traditionnels entre pays du G77 et de l’OCDE. En plus de cette meilleure légitimité, les Objectifs mondiaux répondent aux critiques précédentes sur la faible prise en compte des aspects environnementaux, sur l’absence de la gouvernance, sur le manque d’interaction entre objectifs… Les Objectifs mondiaux couvrent pratiquement tous les grands secteurs du développement, que ce soient dans les dimensions économiques, sociales, environnementales (y compris le climat) et de gouvernance (nationale et internationale).


17 objectifs, 169 cibles, 304 indicateurs… des nombres qui semblent vertigineux, n’est-ce pas trop exhaustif ?


La rançon de la quasi exhaustivité, ce sont 17 Objectifs. La rançon des interactions entre objectifs, ce sont 169 cibles. Mais que l’on ne se trompe pas : derrière ces chiffres, il y a un concept unique : un cadre de vie prospère et durable pour l’humanité.
Alors, s’il se confirme, ce nombre d’environ 300 indicateurs, après 17 Objectifs mondiaux et 169 cibles, risque en effet d’apparaitre très élevé, et de renforcer le jugement comme quoi tout l’édifice des Objectifs mondiaux est une « usine à gaz » complexe, inefficace et coûteuse.
Pourtant, 300 indicateurs pour un cadre universel aussi complet, c’est très peu !
Dans les pays développés, le moindre élément de politique publique prévoit plusieurs dizaines d’indicateurs pour son suivi.
On aurait donc tendance à dire le contraire : avec seulement 300 indicateurs, sera-t-il vraiment possible d’assurer le suivi de l’humanité et de son cadre de vie ? Ce qui est en fait en jeu, c’est la faiblesse bien connue des appareils statistiques des pays en développement. Malgré quelques initiatives internationales comme Paris21 et Afristats, la situation ne semble guère s’améliorer. Là, il y a vraiment du travail à faire.
 


©The Guardian


Non contraignants, ces objectifs sont-ils réalistes ? Pourquoi les Etats s’y engageraient (ou qu’est-ce qui peut motiver les Etats à s’y engager) ?

C’est peut-être la question principale. Caractère « aspirationnel » non contraignant, très vaste couverture thématique : même s’il est dûment spécifié que les Objectifs mondiaux sont « intégrés et indivisibles », le risque est grand que chaque gouvernement ne « fasse son marché ». Certains analystes y voient un retour en arrière. Il s’est clairement agi du prix à payer pour parvenir à un accord universel. C’était aussi sans doute la condition de l’appropriation par les pays.
Ce qui poussera les pays pauvres à s’y engager, c’est la continuité avec les OMD, et la pression des relations d’aide, tant que les pays en sont dépendants. La question se pose davantage pour les pays émergents et les pays développés. Les Objectifs mondiaux seront-ils vraiment universels ? C’est-à-dire que les USA ou le Japon vont en faire un élément central, un élément de cohérence interne, de l’ensemble de leurs politiques ? C’est peu probable, mais ce n’est toutefois pas absurde. L’UE y appelle fortement ses Etats-membres. En France, le Commissariat général au développement durable (CGDD) en a été chargé, et de nombreux ministères sont intéressés à y participer. Ce qui poussera les pays non dépendants de l’aide à s’engager pour les Objectifs mondiaux, c’est le pouvoir de la comparaison, des classements. Plus le suivi des Objectifs mondiaux sera fait à haut niveau, plus ce pouvoir sera fort.
 

Les Objectifs mondiaux remettent-ils en question l’aide au développement ? Celle-ci ne va-t-elle pas être « noyée » dans des flux d’argent et des actions plus globales ?

C’est vrai que des Objectifs mondiaux qui sont des objectifs universels ne sont de ce fait plus des objectifs spécifiques pour l’aide, et pourraient lui manquer en termes de mobilisation. Toutefois, les pays développés ont un double engagement : celui d’atteindre les Objectifs mondiaux mais aussi celui d’aider les pays pauvres à les atteindre. Là, c’est le rôle de l’Aide publique au développement (APD) et des agences d’aide, et leur pouvoir de mobilisation peut rester élevé si ce rôle est bien médiatisé et mis en valeur.
Pour ce qui est pour l’APD d’être noyée, beaucoup d’analystes l’ont anticipé, mais, assez bizarrement, c’est plutôt le contraire qui se passe. D’une part, même si les liquidités sont abondantes sur la planète et cherchent des opportunités pour s’investir, la plupart des pays pauvres ne les attirent encore que peu, voire aucunement, et restent largement dépendants des flux publics internationaux, c’est-à-dire essentiellement de l’APD.
D’autre part, s’il est vrai que les Objectifs mondiaux consacrent la fusion des agenda « développement durable » (agenda de Rio, qui était déjà le rapprochement des « piliers » économiques, sociaux et environnementaux), climat, et financement du développement (agenda de Monterrey), il faut rappeler que ce rapprochement s’est fait dans la douleur, et que les pays en développement ne l’ont accepté qu’au prix de la sanctuarisation du vieil objectif onusien que les pays développés consacrent 0,7% de leur RNB à l’APD.
 

"Le rôle des bailleurs, c’est de favoriser les financements locaux."


Quel va être le rôle d’un bailleur de fonds comme l’AFD ?


On serait tenté de dire que rien ne va vraiment changer pour les bailleurs ni pour leurs agences d’aide, mais ce serait une erreur. Il est vrai que les Objectifs mondiaux sont tellement larges qu’ils légitiment sans doute toutes les activités entreprises au sein de l’APD. C’est d’ailleurs une bonne chose, dans le sens où cela rend leur légitimité à d’importants secteurs du développement qui, mal ou pas cités dans les OMD, se trouvaient éloignés du devant de la scène. Par exemple les infrastructures, ou l’environnement.
Le grand nombre d’ Objectifs mondiaux et de cibles, même adapté au niveau local, amène à repréciser la notion de « priorités ». Le concept unique qui rassemble les Objectifs mondiaux amène plutôt à penser en termes de « facteurs limitants », ces fameux « bottlenecks » (goulets d’étranglement) que connaissent bien les praticiens du développement. Toutes les composantes du développement sont aussi importantes, et c’est la plus faible qui détermine le niveau du pays, pas la plus performante. On ne peut rien négliger.
Cela ne veut pas dire que toutes les agences doivent « couvrir » tous les Objectifs mondiaux : d’abord parce que certains Objectifs mondiaux ne sont pas forcément du domaine de l’aide (je pense aux océans), d’autre part parce que les principes de division du travail entre bailleurs restent d’actualité.

Il faut aussi regarder ce qu’il y a finalement de relativement nouveau, dans les Objectifs mondiaux, pour l’aide. Dans les Objectifs mondiaux eux-mêmes, il y a au moins trois choses : la reconnaissance de la lutte contre les inégalités (Objectif 10), la mise en exergue du besoin d’améliorer la gouvernance (Objectif 16), et puis, répétons-le, la reconnaissance de la convergence des dimensions, qui fait qu’il n’y a par exemple pas nécessairement des « projets climat » mais des projets de développement à co-bénéfice climat. Ces trois apports des Objectifs mondiaux ouvrent sans doute de nouvelles perspectives aux bailleurs et à leurs agences.
Par ailleurs, sur le plan plus financier, ce qui s’est dit pendant la conférence d’Addis Abeba sur le financement du développement situe bien le débat. Les ressources pour le « financement du développement » sont avant tout au Sud, qu’il s’agisse d’épargne privée ou de fiscalité. Le rôle des bailleurs, c’est certainement de transférer et d’aider à transférer des ressources du Nord, publiques et privées, mais c’est avant tout d’aider à améliorer les contextes locaux et nationaux, pour un financement endogène durable.

Mise à jour en octobre 2015

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