8 coisas a saber sobre a ajuda pública ao desenvolvimento

Melhorar o acesso à água, à saúde e a uma educação de qualidade, proteger a biodiversidade ou combater as alterações climáticas são objetivos capitais, tanto para as populações dos países em desenvolvimento, como para a estabilidade internacional. Exceto que tais projetos nem sempre interessam os investidores públicos e privados, que os consideram arriscados demais ou não prioritários. " A esfera financeira internacional não tem grande interesse pelos países de baixa renda e os setores sociais", constata Hubert de Milly, expert na área de APD na Agence Française de Développement (AFD).

É aí que a Ajuda Pública ao Desenvolvimento entra em ação. Ao suprir a falta de financiamento em certos setores e áreas negligenciados, através de donativos, empréstimos ou outras formas de apoio, ela permite promover a mudança para as populações mais vulneráveis. E não é raro que arraste consigo outros stakeholders (bancos, empresas, fundações), aumentando assim as somas consagradas ao desenvolvimento.

Outro papel essencial da Ajuda Pública ao Desenvolvimento é permitir reorientar a economia de certos países para os objetivos de desenvolvimento sustentável, ou seja, para um mundo mais justo, ecológico e igualitário. Como toda ação pública, esta reorientação tem um custo, mas proporciona, a médio e longo prazo, imensos benefícios.

Os financiamentos dos países doadores, membros do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), aos países beneficiários que cumprem os critérios da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) chegou a 186 bilhões de dólares (174 bilhões de euros) em 2021, de acordo com as regras de contabilização da OCDE. Principalmente sob a forma de donativos. Mas esta não é a única forma.

Vários países doadores recorrem, assim, a empréstimos, mais ou menos bonificados. Em outras palavras, emprestam dinheiro a uma taxa preferencial a países ou promotores de projetos que se deparam com dificuldades para contrair empréstimos. Devido a esta taxa preferencial, o empréstimo acarreta alguns custos para o mutuante, mesmo depois de ter sido reembolsado: este é o "equivalente-subvenção" que é contabilizado na ajuda pública ao desenvolvimento.

Em 2021, os donativos representaram 88,1% da APD mundial diretamente concedida pelos países doadores aos beneficiários, conhecida como "ajuda bilateral", tendo os empréstimos e investimentos de capital representado 11,9%. Mas se tivermos em conta todas as agências públicas de ajuda, bilaterais e multilaterais, cujos números são do conhecimento do CAD, e todos os seus pagamentos aos países beneficiários numa base bruta, o rácio empréstimo/donativo é de cerca de 50-50%.
Em 2021, 64,8% da APD bilateral francesa assumia a forma de donativos (5,1 bilhões de euros), e 35,2% a forma de empréstimos (2,8 bilhões de euros). Expresso em pagamentos brutos, e incluindo todos os empréstimos públicos aos países em desenvolvimento para além da APD no sentido estrito, o rácio inverte-se: 56,3% de empréstimos e 43,7% de donativos.

Entre os contributos contabilizados na ajuda pública ao desenvolvimento também figuram o suporte de refugiados provenientes de países em desenvolvimento no território nacional (por um ano), a gratuitidade do ensino superior para determinados estudantes originários desses países, o custo de certas operações de manutenção da paz e algumas anulações de dívida.

A França, juntamente com a Alemanha, a Coreia do Sul e o Japão, faz parte dos países cuja ajuda externa baseia-se nas subvenções e empréstimos em condições preferenciais. Os outros países (Estados Unidos, Rússia, Suécia) contribuem essencialmente com subvenções. Os empréstimos são, sobretudo, privilégio dos bancos ditos "multilaterais", como, por exemplo, o Banco Mundial.

"No caso da ajuda francesa, esta variedade de instrumentos financeiros permite responder a um maior número de situações, que vão desde a emergência social até as necessidades econômicas, integrando ao máximo as questões vinculadas ao meio ambiente e à governança", destaca Hubert de Milly.

A política francesa de ajuda ao desenvolvimento, tal como definida pelo Comitê Interministerial da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (CICID), em fevereiro de 2018, reflete 5 prioridades: a estabilidade internacional, o clima, a educação, a igualdade entre mulheres e homens, e a saúde.

Na linguagem da ajuda ao desenvolvimento, distinguem-se a ajuda diretamente passada pelo país doador ao país beneficiário, chamada "bilateral", e a ajuda prestada pelos Estados através de contribuições em programas de organismos internacionais, dita "multilateral".

Os principais financiadores membros do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE canalizam um volume significativo de sua ajuda pública ao desenvolvimento (cerca de um terço) através de instituições multilaterais: Banco Mundial, agências das Nações Unidas (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Unicef, FAO, Alto Comissariado para os Refugiados, etc.), ou, ainda, através de fundos verticais, como o Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF), o Fundo Mundial para a Luta contra AIDS, Tuberculose e Malária (GFATM) e o Fundo Verde para o Clima (GCF).

Entre os bancos multilaterais, os bancos de desenvolvimento regional também desempenham um papel importante: Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD), Banco Asiático de Desenvolvimento (BAsD) ou, ainda, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Atuando, ao mesmo tempo, como agência de concessão de subvenções em nome do Estado francês e banco se refinanciando nos mercados privados, a AFD é a principal instituição de aplicação da política de desenvolvimento francesa.

No entanto, ela não é a única: uma dezena de outras fontes também participam do financiamento da ajuda, entre as quais vários ministérios e autarquias locais.

Juntos, os Ministérios da Europa e das Relações Exteriores, da Economia e das Finanças, da Educação Nacional, e a AFD, representam 88,5% da ajuda francesa em 2021. Os Ministérios do Interior, das Forças Armadas, do Trabalho e da Agricultura também exercem um papel ativo.

Com 186 bilhões de dólares, tal como expresso pelas regras muito específicas do CAD da OCDE em 2021, a ajuda pública ao desenvolvimento constitui uma grande parte do financiamento público internacional aos países em desenvolvimento, que é da ordem dos 300 mil milhões de dólares em pagamentos brutos, sem contar com o financiamento externo chinês.

A par destes financiamentos públicos, existem financiamentos privados internacionais que chegam aos países em desenvolvimento: investimentos privados, ações de fundações e ONGs, transferências de dinheiro de cidadãos expatriados para as famílias que ficaram no país - só estes representariam 626 bilhões de dólares em todo o mundo em 2022, de acordo com uma estimativa do Banco Mundial. 

Mas os principais recursos financeiros de que beneficiam os países para o seu desenvolvimento, especialmente os países de rendimento médio, são internos: a sua "formação bruta de capital fixo" é de cerca de 10 triliões de dólares por ano, ou seja, muito mais do que o total das entradas internacionais de cerca de 2 triliões de dólares. Pequena por natureza em comparação com estes valores elevados, a APD tem um papel essencialmente reorientador, por um lado para os países mais pobres ou vulneráveis e, por outro, para a atividade económica favorável ao clima, à biodiversidade e aos outros ODS.

Em 2021, os três países mais apoiados pelos membros do CAD foram a Índia (3,4 bilhões de dólares em APD do CAD), o Afeganistão (também 3,4 bilhões de dólares) e o Bangladesh (3,0 bilhões de dólares). Os países africanos, no seu conjunto, receberam cerca de 30% da APD.

Cerca de 45% da ajuda pública ao desenvolvimento destina-se aos países menos desenvolvidos (PMD), uma categoria criada pelas Nações Unidas em 1971 para designar os países mais frágeis do mundo. Em 2023, 46 países enquadram-se nesta categoria.
 
Entre os dez principais países beneficiários das subvenções da AFD em 2021 encontram-se vários PMA, como o Senegal, Mali, Burkina Faso, Níger, Chade, Sudão e Haiti. A estes junta-se a Costa do Marfim, devido aos seus principais programas de desendividamento e desenvolvimento, bem como o Líbano e os Territórios autónomos da Palestina.

Embora globalmente ainda seja difícil avaliar o impacto da ajuda pública ao desenvolvimento, três pesquisadores da Universidade de Copenhague calcularam, num estudo publicado em 2010, que a ajuda internacional contribuía para um ponto de crescimento suplementar nos países em desenvolvimento.

Os impactos da ajuda às populações também são medidos a partir de indicadores mais concretos, tais como os índices de vacinação e escolarização. Os países doadores criaram mecanismos de avaliação para medir o papel desempenhado por seu apoio financeiro. Na AFD, estas avaliações são realizadas em parceria com organismos de pesquisa dos países onde os projetos são implementados. Na maioria das vezes, consistem em enviar entrevistadores em campo e utilizar estatísticas locais e nacionais.