8 datos sobre la ayuda pública al desarrollo

Mejorar el acceso al agua, a la salud y a una educación de calidad, proteger la biodiversidad o luchar contra el cambio climático: todos estos objetivos son fundamentales para las poblaciones de los países en desarrollo como para la estabilidad internacional. Sin embargo, son proyectos que poco interesan a los inversionistas públicos y privados que los consideran demasiado riesgosos, e incluso los clasifican como no prioritarios. 

“Por lo general, los financiamientos internacionales se orientan muy poco hacia los países de bajos ingresos y hacia los sectores sociales”, observa Hubert de Milly, experto de la Agence Française de Développement (AFD)
 
Es ahí donde entra en juego la ayuda pública al desarrollo. Al colmar la falta de financiamiento para algunos sectores y zonas olvidadas -mediante donativos, préstamos y otros apoyos-, fomenta cambios para las poblaciones más vulnerables. A menudo logra implicar a otros actores -bancos, empresas, fundaciones-, lo que permite aumentar el monto de las sumas destinadas al desarrollo.

Otra función fundamental de la ayuda pública al desarrollo es que permite reorientar la economía de algunos países hacia los objetivos de desarrollo sostenible, es decir hacia un mundo más justo, ecológico e igualitario. Al igual que toda acción pública, esta reorientación tiene un costo, pero a mediano y largo plazo genera importantes beneficios. 

En 2021, los financiamientos de los países donantes miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a favor de los países destinatarios que cumplen con los criterios de la Ayuda Pública al Desarrollo (APD), representaron 186 000 millones de dólares (174 000 millones de euros), según las reglas de contabilización de la OCDE. En su mayoría, fueron a título de donativo, aunque esta no sea la única manera de proporcionar financiamiento. 

Así es como varios países donantes recurren a préstamos en condiciones más o menos concesionarias. En otras palabras, se trata de prestar una cantidad de dinero a una tasa preferencial a países o promotores de proyectos que tienen dificultades para obtener préstamos. Debido a esta tasa preferencial, el préstamo representa un costo para el financiador, aun cuando este ha sido saldado: es el “equivalente-donativo” que se contabiliza como parte de la Ayuda Pública al Desarrollo.
 
En 2021, los donativos representaron 88.1 % de la APD mundial que los países donantes asignan directamente a los beneficiarios, ayuda que se califica de “bilateral”. Los préstamos y participaciones sumaron un 11.9 %. Pero si se toman en cuenta todas las agencias públicas de ayuda, bilaterales y multilaterales, que reportan sus cifras al CAD, y todos sus desembolsos brutos a los países beneficiarios, la ratio préstamos/donativos es de aproximadamente 50/50.

En 2021, la APD francesa bilateral se repartió entre un 64.8 % de donativos (5 100 millones de euros), y 35.2 % de préstamos (2 800 millones de euros). Cuando se expresa en desembolsos brutos, y se incluyen todos los préstamos públicos a los países en desarrollo, más allá de la APD en sentido estricto, la ratio se invierte: 56.3 % de préstamos y 43.7 % de donativos.

Entre los apoyos que se contabilizan dentro de la ayuda pública al desarrollo también se incluyen la asistencia otorgada en territorio nacional a los refugiados provenientes de países en desarrollo (durante un año), la gratuidad de estudios superiores para algunos estudiantes originarios de esos países, el costo de algunas operaciones de mantenimiento de la paz, así como algunas condonaciones de deuda.

Francia forma parte de un pequeño grupo de países (Alemania, Corea del Sur y Japón) cuya ayuda al desarrollo se basa tanto en donativos como en préstamos de tasas preferenciales. Los demás países (Estados Unidos, Rusia, Suecia) se centran casi exclusivamente en donativos. Los préstamos son principalmente especialidad de los bancos calificados de “multilaterales” como el Banco Mundial.

“Con esta diversidad de herramientas financieras, la ayuda francesa tiene la posibilidad de resolver un mayor número de situaciones, desde la urgencia social hasta necesidades económicas, integrando lo más posible los temas relacionados con el medio ambiente y la gobernanza”, destaca Hubert de Milly.

La política francesa de ayuda al desarrollo, según la definió el Comité Interministerial de la Cooperación Internacional y de Desarrollo (Cicid) de febrero de 2018, se centra en 5 prioridades: la estabilidad internacional, el desafío climático, la educación, la igualdad de género y la salud.

En materia de ayuda al desarrollo se hace una diferencia entre la ayuda que el país donante otorga directamente al país beneficiario, que se califica de ayuda “bilateral”, y la que los Estados otorgan a través de contribuciones a los programas de organismos internacionales, llamada ayuda “multilateral”.

De esta manera, una parte significativa (una tercera parte, en promedio), de la ayuda pública al desarrollo de los principales financiadores, miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, se transfiere a través de las instituciones multilaterales: el Banco Mundial, las agencias de las Naciones Unidas (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Unicef, FAO, Alto Comisionado para los Refugiados…), o bien los fondos “verticales” como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, el Paludismo y la Tuberculosis y el Fondo Verde del Clima (Green Climate Fund).

Entre los bancos multilaterales, los bancos de desarrollo con atribuciones regionales también desempeñan un papel importante: Banco Africano de Desarrollo (BAfD), Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) o bien Banco Interamericano de  Desarrollo (BID).

La AFD es una agencia que otorga subvenciones en nombre del Estado francés, pero también un banco que se refinancia en mercados privados, y es la principal institución encargada de aplicar la política francesa de desarrollo.

Sin embargo, no es la única que tiene este cometido: el financiamiento de la ayuda puede provenir de diez fuentes aproximadamente, entre ellas varios ministerios y entidades locales.  

En 2021, el Ministerio de Relaciones Exteriores y para Europa, de Economía y Finanzas, de Educación Nacional y la AFD representaron 88.5 % de la APD francesa. El Ministerio del Interior, de la Defensa, del Trabajo y de la Agricultura también son muy activos en ese sentido.

En 2021, con 186 000 millones de dólares, según lo expresan las normas sumamente específicas del CAD de la OCDE, la ayuda pública al desarrollo constituye una gran parte de los financiamientos públicos internacionales destinados a países en desarrollo, que representan alrededor de 300 000 millones de dólares en desembolsos brutos, sin contar los financiamientos exteriores chinos.

Además de estos financiamientos provenientes del sector público, existen financiamientos internacionales destinados a los países en desarrollo que son generados por el sector privado: inversiones orivadas, acciones de fundaciones y ONG, transferencias de dinero de los ciudadanos expatriados hacia las familias que residen en sus países - de acuerdo con una estimación del Banco Mundial, tan sólo estos fondos sumaron 626 000 millones de dólares a nivel mundial en 2022, 

Sin embargo, los principales recursos financieros que reciben los países para su desarrollo, en especial los países de ingreso medio, provienen de fuentes nacionales: la “formación bruta de capital fijo” es de alrededor de 10 billones de dólares al año, es decir muy superior al total de recursos internacionales, que son de alrededor de 2 billones de dólares. Pequeña por definición con relación a esas importantes cifras, la APD tiene principalmente una función de reorientación: por una parte hacia los países más pobres o vulnerables, por otra parte hacia una actividad económica favorable a consideraciones climáticas, de biodiversidad y a los demás ODS.

En 2021, los tres países que más ayuda recibieron de los miembros del CAD fueron India (3 400 millones de dólares de APD, según la definición del CAD), Afganistán (una misma suma de 3 400 millones de dólares) y Bangladesh (3 000 millones de dólares). Los países de África en su totalidad recibieron alrededor del 30 % de la APD. 

Alrededor del 45 % de la ayuda pública al desarrollo está destinada a los Países Menos Adelantados (PMA), una categoría definida por las Naciones Unidas en 1971 para designar a los países más frágiles del planeta. En 2023, 46 países forman parte de esta categoría. 

En 2021, entre los 10 primeros países beneficiarios de subvenciones de la AFD figuran, lógicamente, varios de esos PMA como Senegal, Malí, Burkina Faso, Níger, Chad, Sudán y Haití. A estos se suma, Costa de Marfil debido a importantes programas de reducción de la deuda y de desarrollo, así como Líbano y los Territorios Autónomos Palestinos.

Si en general es difícil evaluar el impacto de la ayuda pública al desarrollo, tres investigadores de la Universidad de Copenhague calculan, en un estudio publicado en 2010, que la ayuda internacional permite aumentar de un punto el crecimiento de los países en desarrollo. 

Los impactos de la ayuda a las poblaciones también se miden a partir de indicadores más concretos, como las tasas de vacunación y de escolaridad. Los países donantes han establecido mecanismos de evaluación para calcular su apoyo financiero. En la AFD, esas evaluaciones se realizan en colaboración con organismos de investigación de los países en los que se aplican los proyectos. La mayoría de las veces consisten en enviar al terreno a los investigadores y en utilizar estadísticas locales y nacionales.