En Colombia, la industria del petróleo y la minería del carbón es una fuente importante de ingresos fiscales, incluidas las regalías. El Sistema General de Participaciones se ha creado para organizar la transferencia de estas participaciones – que provienen de la explotación de recursos naturales no renovables – del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a entidades territoriales. Estos recursos financian la prestación de servicios en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, fines generales y asignaciones especiales, en las diferentes regiones de Colombia. Este mecanismo tiene como objetivo asegurar una distribución justa de los ingresos, lo cual es esencial ya que las desigualdades espaciales en términos de acceso a los servicios siguen siendo significativas en Colombia – como lo demuestra el diagnóstico multidimensional de las desigualdades realizado con el apoyo de la AFD. Por ejemplo, mientras que en las zonas urbanas la tasa de cobertura de la enseñanza secundaria es cercana al 100%, en las zonas rurales es del 50%.

La Estrategia de monitoreo, seguimiento y control de los recursos del SGP es una herramienta de política pública liderada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para llevar a cabo el control de la gestión de los recursos transferidos. Esta estrategia, aplicada durante casi 15 años, identifica alertas y casos de incumplimiento con el objetivo de asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios públicos. Con ello se busca prevenir y mitigar los riesgos en la prestación de servicios sociales en toda Colombia, lo cual es esencial para la construcción de equidad en todo el país, así como para evitar que aumenten las diferencias territoriales en lo que respecta a la capacidad institucional de los gobiernos locales y a la prestación de servicios sociales a todas las poblaciones, independientemente de su ubicación. 

Este trabajo también forma parte del diálogo de la AFD con las autoridades colombianas sobre la reforma fiscal y la reducción de las desigualdades espaciales.

Este proyecto de investigación busca generar recomendaciones con el propósito de analizar y fortalecer el papel de la herramienta SGP – “la Estrategia” – como mecanismo para cerrar las brechas territoriales en las capacidades institucionales para brindar servicios sociales.

Se han identificado dos objetivos de investigación, uno en el campo del diagnóstico y otro en el campo de las recomendaciones:

1. Identificar los logros, limitaciones y retos de la implementación de la Estrategia en el cierre de brechas territoriales en las capacidades institucionales de las entidades territoriales y en la prestación de servicios sociales esenciales ;
2. Formular recomendaciones para fortalecer la Estrategia en su función de asistencia institucional para cerrar las diferencias territoriales.

El proyecto se centra en los sectores que reciben más recursos del SGP, presentan más riesgos en su prestación y son los más relevantes como servicios sociales esenciales: educación; salud; agua potable y saneamiento básico; reservas indígenas.

La metodología de investigación es mixta e incluye: 

• Una revisión documental a nivel del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales seleccionadas como caso de estudio;
• Un análisis secundario de los datos;
• Entrevistas en profundidad con una submuestra de las entidades territoriales seleccionadas.

El proyecto dio lugar a la publicación del siguiente documento de investigación: Assessing the Impact of the Monitoring, Follow-Up, and Control Strategy on Territorial Inequalities in Colombia (en inglés).

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Colombia, un país muy dependiente de las exportaciones de combustibles fósiles, se está movilizando para llevar cabo con éxito su transición baja en carbono y alcanzar sus objetivos climáticos establecidos en el Acuerdo de París.

Con este propósito, la AFD ha apoyado a las autoridades colombianas en la adaptación del modelo macroeconómico GEMMES a la realidad del país. El objetivo ha sido identificar las vulnerabilidades y oportunidades macroeconómicas a largo plazo relacionadas con la transición energética en Colombia y sus efectos en un contexto global de transición hacia una economía baja en carbono. Este proyecto de investigación ha resultado en la publicación de un libro que presenta las conclusiones científicas y las recomendaciones de políticas públicas derivadas del proyecto GEMMES Colombia.

Sin embargo, si bien la modelización macroeconómica es esencial para entender las consecuencias de las decisiones de política y los desequilibrios macroeconómicos frente a las transiciones, también es necesario integrar los aspectos de comportamiento que sustentan la toma de decisiones y las estrategias de los actores de la transición baja en carbono en Colombia.

A partir de los resultados empíricos reflejados en los escenarios del modelo GEMMES, este proyecto consiste en desarrollar un juego de estrategia para la exploración colectiva de escenarios futuros de transición. Además de los aspectos económicos y financieros, permite abordar la transición energética integrando los aspectos sociales, climáticos y, en menor medida, de biodiversidad. 

Este proceso de modelización participativa está diseñado para facilitar el diálogo entre los actores clave de la transición energética en Colombia, incluidos los ministerios, el banco central, empresarios e investigadores, permitiéndoles anticipar y prepararse frente a los impactos macroeconómicos a corto, medio y largo plazo que podría generar una transición baja en carbono.

Con este fin, el juego de estrategia Powershift busca:

• Familiarizar a los actores con los asuntos macroeconómicos relacionados con la transición energética, fomentando la apropiación y comprensión de estos temas;
• Identificar los “esquemas mentales” de los distintos grupos de actores, destacando las tensiones y sinergias emergentes y promoviendo la evolución de percepciones;
• Hacer que los marcos científicos sean accesibles y atractivos para apoyar la toma de decisiones informadas;
• Fortalecer la coordinación entre instituciones públicas, actores económicos e investigadores en torno a los desafíos de la transición energética.

En conjunto, el proyecto tiene como objetivo reforzar el diálogo interministerial y transversal de alto nivel y, por extensión, mejorar la coordinación entre los actores (incluido el sector privado) en apoyo a los compromisos ambientales de Colombia.

Consultar la nota conceptual del proyecto

El diseño, la modelización y la implementación del juego de estrategia se basan en la metodología ComMod, desarrollada inicialmente por el CIRAD para facilitar los procesos con múltiples partes interesadas y ayudar a la acción y la toma de decisiones colectivas.

El proceso incluye talleres de modelización con los actores involucrados, sesiones de prueba (crash-test) y talleres de juego que reúnen a responsables políticos, actores financieros, donantes, investigadores, representantes del sector privado y de la sociedad civil. Las etapas clave incluyen la conceptualización, la validación y la exploración de escenarios. Los participantes son libres de definir sus propias estrategias; cualquier crisis o tensión que surja durante el juego resulta de las decisiones colectivas tomadas a lo largo de las sesiones.

La evaluación ex ante y ex post de las posiciones de los actores permite medir los efectos del enfoque sobre el conocimiento, las interacciones entre los participantes y sus capacidades estratégicas. Se han organizado talleres de retroalimentación con los responsables políticos para garantizar una apropiación efectiva de los resultados.

El proyecto ha dado lugar a la creación de un juego de estrategia que comienza a ser utilizado por los contrapartes colombianos para explorar escenarios de transición energética. Hasta la fecha, se han llevado a cabo 3 sesiones de prueba (crash-test) y 9 sesiones de juego, reuniendo a casi 200 actores públicos y privados involucrados en la transición energética, así como a más de 50 instituciones diferentes. Entre ellas se incluyen universidades colombianas, ministerios (finanzas, medio ambiente, trabajo, planificación, vivienda, salud, energía, agricultura, turismo), el banco central, organismos de supervisión financiera, bancos comerciales, centros de investigación, actores de cooperación internacional, ONG, asociaciones empresariales y firmas de consultoría. Algunas sesiones contaron con la participación de viceministros.

Los talleres contribuyeron a fortalecer el diálogo en cuatro niveles: interministerial; intersectorial (con una gran diversidad de actores públicos, privados, académicos e internacionales en todas las sesiones); interdepartamental (notablemente mediante la movilización de los 14 departamentos de la Superintendencia Financiera); y público-privado.

Al movilizar a este amplio abanico de actores, PowerShift ha marcado un paso importante en el fortalecimiento del diálogo interministerial e intersectorial franco-colombiano sobre la transición energética. Los resultados incluyen un informe de síntesis del proyecto, un artículo de investigación, recomendaciones de política pública y materiales de difusión del conocimiento. Los hallazgos clave se compartieron mediante talleres de retroalimentación con los socios colombianos.

Para saber más : 

• Resumen de los talleres de junio de 2024
• Resumen de los talleres de septiembre de 2024
• Registro del taller de devolución y su presentación

Los comentarios de los participantes en las sesiones indican una mejor comprensión de los efectos de la transición energética sobre la economía real de un país fuertemente dependiente de las exportaciones de hidrocarburos, así como una mayor conciencia de los desafíos asociados.

Los comentarios clave incluyen:

• Importancia del proceso de co-construcción: Desarrollar el juego con socios colombianos permitió integrar las especificidades institucionales y económicas del país, lo que reforzó su credibilidad y la participación de los actores.
• Creación de un espacio pedagógico propicio para el diálogo: Las sesiones facilitaron contactos con actores con los que previamente no se había establecido relación.
• Flexibilidad y adaptabilidad: La herramienta demostró su capacidad para adaptarse a diferentes públicos, convirtiéndola en un recurso valioso para una variedad de actores.
• Conciencia sobre la complejidad de las dinámicas de la transición energética: El juego puso de relieve las interdependencias entre los aspectos económicos, climáticos y sociales, así como las diferencias de prioridades entre instituciones, contribuyendo a comprender mejor los posibles obstáculos a la acción pública.
• Puesta en evidencia de las dinámicas de comportamiento: Las sesiones revelaron que la acción colectiva organizada surge principalmente en respuesta a problemas urgentes o compartidos.
• Desafío de una visión holística: Los participantes señalaron que desarrollar una visión completa de la transición energética y de las estrategias de los actores resulta particularmente difícil debido a la complejidad del tema.
• Factores de éxito de los enfoques participativos: La implicación de tomadores de decisiones de alto nivel y la existencia de un espacio seguro para el diálogo fueron identificados como factores clave para fomentar la participación.
• Limitaciones del ejercicio en un tiempo reducido: Aunque el juego facilita la comprensión de las dinámicas sistémicas, traducir esta comprensión en soluciones operativas requiere medidas complementarias y seguimiento a largo plazo.

A partir de estos logros, posibles vías de extensión podrían incluir:

• Apoyo técnico para una posible aplicación de la herramienta a nivel territorial;
• Facilitación de intercambios internacionales para compartir buenas prácticas de diálogo participativo;
• Fortalecimiento adicional de las alianzas público-privadas mediante el uso continuado de la herramienta.

• Annabelle Moreau Santos, responsable de divulgación científica, AFD
• Antoine Godin, economista, responsable de la célula de modelización macroeconómica GEMMES, AFD
• Julien Calas, agrónomo e investigador en biodiversidad, AFD