Antes de la pandemia de COVID-19, Colombia había mostrado resultados positivos en la reducción de la pobreza y las desigualdades. La pobreza total se redujo en 6,1 puntos porcentuales entre 2012 y 2018, pasando del 40,8% al 34,7%, al igual que la pobreza extrema, que cayó del 11,7% al 8,2%, según las estadísticas oficiales. En el mismo sentido, aunque Colombia se encuentra entre los países más desiguales de la región, redujo su índice de Gini en aproximadamente 0,03 unidades, de 0,539 en 2012 a 0,508 en 2017, según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE, 2021). 

No obstante, muchas personas perdieron su empleo o vieron reducidos sus ingresos como consecuencia de las medidas sanitarias, adoptadas en respuesta a la pandemia, que afectaron tanto a la oferta como a la demanda. Naturalmente, según las estadísticas oficiales, los niveles de pobreza aumentaron considerablemente y la desigualdad volvió a niveles de años pasados, anulando los avances en dicha materia. De hecho, el país era en 2020, según el último Panorama Social de la CEPAL, el más desigual de América Latina (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2021).

Así, la estructura fiscal del país juega un papel fundamental y sobre todo para que las transferencias directas, indirectas y en especie se transformen en apoyos para que los hogares más vulnerables puedan satisfacer sus necesidades básicas y, en cierta medida, equilibrar estas desigualdades. Además, dado que la progresividad es uno de los principios del sistema fiscal, las personas con rentas más altas deberían pagar impuestos más elevados para financiar el gasto social. En este sentido, la reforma fiscal que entró en vigor en 2018, así como la reforma fiscal aprobada a finales de 2022, han introducido cambios importantes en el estatuto preexistente al fijar el objetivo de aumentar el recaudo.

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Para llevar a cabo este estudio, se utilizó la metodología desarrollada por el Instituto del Commitment to Equity (CEQ). Esta metodología permite realizar un análisis del impacto fiscal, es decir, un análisis del impacto redistributivo de los instrumentos de política pública, tanto impuestos como gasto social, sobre la pobreza y las desigualdades. En este sentido, mediante el uso de encuestas de hogares, es posible evaluar la capacidad redistributiva de los impuestos y las transferencias (ya sean directas o indirectas) para orientar las políticas públicas en esta materia.

El objetivo del estudio era identificar las políticas, ya sean fiscales o de gasto, que tienen un mayor impacto (negativo o positivo) sobre las desigualdades. Esto nos permitirá a nosotros y al Gobierno tener una imagen más clara de los efectos de la estructura fiscal.

Otro objetivo del proyecto era construir una herramienta que parametrizara la estructura fiscal y el gasto social y permitiera realizar microsimulaciones, lo que sería útil para los debates sobre políticas públicas. Así pues, el proyecto pretendía apoyar a los equipos del Ministerio de Economía dotándoles de una herramienta que les permitiera realizar las simulaciones necesarias para evaluar el impacto de las distintas políticas. La reforma fiscal recientemente adoptada se analizó a través del prisma de esta herramienta.

A continuación encontrará el documento de investigación relacionado con este proyecto:

• Incidencia de los impuestos y el gasto social : escenarios de política pública para Colombia

En Colombia como en otros países, la Extensión de la Facilidad UE-AFD de Investigación sobre las Desigualdades busca proporcionar análisis, metodologías y estadísticas que permitan comprender el estado de la desigualdad en el país, las dinámicas e interrelaciones con los diferentes sectores, áreas y regiones de la economía. El objetivo es, por lo tanto, proporcionar datos robustos y actualizados, que aporten evidencias para la construcción de políticas públicas, pero también identificar áreas en las que se puede mejorar la recolección de datos, y áreas en las que se puede profundizar la investigación para comprender mejor el contexto y apoyar la construcción de políticas públicas orientadas a reducir las desigualdades. 

En Colombia, en los últimos años, el DANE ha avanzado considerablemente en términos de colección, recopilación y puesta a disposición de datos para analizar y entender mejor la realidad del país. Las bases de datos son las fuentes principales para los estudios en Colombia, sin embargo, durante varios años no se ha realizado un análisis o un diagnóstico exhaustivo de las desigualdades a nivel nacional utilizando varias bases de datos para obtener una visión completa de la situación del país.

Desde mediados de 2021, la AFD trabaja de la mano con el DANE y en asocio con Fedesarrollo para implementar el "diagnóstico multidimensional sobre las desigualdades", basado en una metodología innovadora creada por la AFD. Esta metodología permite tener una visión integral de la situación del país cubriendo una amplia gama de dominios (salud, educación, ingresos, etc.) todos bajo el prisma de la desigualdad, y utilizando diferentes indicadores y bases de datos.

Este proyecto se desarrolla en un contexto en el que la desigualdad es en un tema crucial en la política pública del gobierno actual y en los acuerdos adoptados por el gobierno en el marco de la Agenda 2030, así como en su ingreso a la OCDE.

Este proyecto buscó apoyar y fortalecer la producción de estadísticas nacionales sobre las desigualdades, promoviendo los intercambios y la interoperabilidad entre el DANE y otras instituciones nacionales e internacionales. Más específicamente, los principales objetivos eran:

1. Implementar la metodología del diagnóstico multidimensional sobre las desigualdades y crear el primer diagnóstico nacional sobre desigualdades en Colombia. Esto se hizo en estrecha colaboración con Fedesarrollo y el DANE.
2. Acompañar a los equipos técnicos del DANE en la producción, actualización y mejoramiento de las estadísticas sobre desigualdades con base en la metodología del diagnóstico. Estos datos serán utilizados para monitorear la evolución de los indicadores que se consideren relevantes y, en función de datos disponibles, se podrá ir más allá, realizando análisis que integren elementos relacionados con el cambio climático y el medio ambiente.
3. Apoyar a los equipos técnicos del DANE en la implementación de nuevas metodologías e iniciativas para la obtención de estadísticas que permitan una mejor comprensión de la distribución del ingreso disponible por hogares en el país. Para ello, talleres y seminarios permitieron compartir experiencias y establecer prácticas que permitan obtener datos de calidad y por ende que permitan alimentar la toma de decisiones basadas en la evidencia.

Gracias a la riqueza y avances en la información oficial en Colombia, principalmente de encuestas de hogares con suficiente representatividad poblacional, la AFD, junto con la Unión Europea, y en estrecha colaboración con Fedesarrollo y el DANE, elaboraron el diagnóstico sobre las desigualdades. Se toman en cuenta múltiples dimensiones de las desigualdades, como: la distribución del ingreso, el consumo, el ingreso laboral, los activos y servicios del hogar, el nivel de riqueza en tierras y los activos financieros, el acceso a un conjunto de servicios básicos... Este diagnóstico es clave para entender las brechas que se presentan en Colombia, y que permite tomar decisiones basadas en la evidencia y avanzar hacia la reducción de las desigualdades. 
 

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La lucha contra la desigualdad de ingreso y de otros aspectos del bienestar son elementos centrales del Objetivo de Desarrollo Sostenible 10 (ODS10). Las agencias de cooperación multilaterales y bilaterales han orientado sus esfuerzos hacia la promoción de la buena gobernanza, del desarrollo humano y económico, de la lucha contra el hambre y, por último, de la reducción de la desigualdad.

El aumento de la financiación para el desarrollo con respecto a la reducción de la desigualdad va acompañado de la necesidad de supervisar los progresos en relación con el ODS 10, pero sobre todo de evaluar la contribución de los proyectos de desarrollo al logro de este objetivo. Sin embargo, medir los efectos distributivos de los proyectos de cooperación para el desarrollo es una tarea difícil debido a una miríada de factores : los efectos de las políticas redistributivas nacionales, la estructura de los mercados de trabajo y otros factores, como las instituciones, que pueden influir en la desigualdad. La metodología desarrollada por Morabito et al. permite analizar las contribuciones potenciales de los proyectos de desarrollo sobre la desigualdad, analizando principalmente en qué medida benefician desproporcionadamente a los más vulnerables mediante una combinación de herramientas analíticas (un cuadro de indicadores (scoreboard), un análisis estadístico de los proyectos de desarrollo basado en el Equity Tool y un análisis de incidencia fiscal).

Esta metodología ha sido probada por primera vez en tres proyectos de desarrollo financiados por la AFD en Camerún, Colombia y Túnez como parte de la primera fase de la Facilidad de Investigación sobre las Desigualdades.

En 2022 se puso en marcha una segunda fase del proyecto de investigación con el objetivo de ampliar la fase inicial, seguir probando la validez de la metodología con respecto a los ingresos y otras formas de desigualdad y desarrollar las directrices para un « marcador de desigualdad ».

La fase inicial del proyecto tuvo como objetivo pilotar la aplicación de la metodología desarrollada por los investigadores en tres proyectos financiados por la AFD: 

• Un programa de apoyo al mejoramiento de la vivienda urbana en Túnez ;
• Un programa centrado en el fortalecimiento de capacidades de las Pequeña y Mediana Empresa, en Camerún ;
• Una operación de apoyo presupuestario enfocado en el respaldo a una reforma del sector de la salud en Colombia. 

El objetivo consistía en poner a prueba la metodología con el fin de determinar la pertinencia de las informaciones que proporciona y, con base en estos resultados, revisar y ajustar la propia metodología. 

La segunda fase del proyecto tenía por objeto:

• Elaborar directrices para un « marcador de desigualdad » en la cooperación para el desarrollo ;
• Seguir probando una versión mejorada de la metodología en cuatro programas de desarrollo de la AFD y de la UE: un programa de promoción del acceso sostenible a la electricidad para las poblaciones rurales pobres sin servicios en Benin; un programa para mejorar las condiciones de salud y de vida de los habitantes del distrito rural de Isingiro (Uganda) y sus campamentos de refugiados; un programa que facilite el comercio entre Etiopía y Djibouti y permita a las empresas y productores, así como a las poblaciones más vulnerables, beneficiarse de esas mejoras; un programa que contribuye a la adaptación de las comunidades al cambio climático en Vietnam. 

El estudio inicial identificó si los beneficiarios de los programas de las tres intervenciones seleccionadas pertenecían a los 40% más pobre de la distribución de los ingresos, a través de una combinación de herramientas analíticas:

• En primer lugar, un cuadro de indicadores (scoreboard) que evaluara si la reducción de la desigualdad era o no un objetivo central de los programas de desarrollo;
• Segundo, el Equity Tool, que ayudó a evaluar la posición de los beneficiarios directos en la distribución de los ingresos nacionales (urbana o rural);
• En tercer lugar, el Commitment for Equity Tool, que ayudó a estimar el impacto distributivo del apoyo presupuestario general o sectorial.

Las etapas metodológicas de la segunda fase del proyecto de investigación fueron las siguientes:

• Afinar y mejorar los indicadores de desigualdad y el cuadro de indicadores (scoreboard) para proporcionar puntos de referencia e indicadores claros, alineados con los enfoques de evaluación utilizados por la Comisión Europea, para evaluar si las intervenciones de desarrollo se centran en los 40% de los individuos u hogares más pobres, o en grupos vulnerables a los que se dirigen políticas de desarrollo específicas.
• Ampliar el alcance del cuestionario Equity Tool para incluir preguntas que recojan la distribución de los beneficiarios de los proyectos entre los grupos vulnerables (mujeres, minorías étnicas, religiosas, etc.).
• Aplicar la metodología revisada a los cuatro estudios de casos.

Resultados de la primera fase del proyecto:

En términos generales, los resultados destacan la importancia de una focalización en los más pobres durante la elaboración de los proyectos de desarrollo que tienen como propósito explícito (o implícito) contribuir a la reducción de la desigualdad en los países socios. La principal ventaja de la metodología es que permite evaluar el potencial alcance de las intervenciones en materia de repartición de los ingresos para los 40 % más pobres. Por consiguiente, las informaciones obtenidas gracias a esta metodología pueden ser fundamentales para afinar las políticas antes de su puesta en marcha y optimizar su impacto redistributivo.

A continuación, el trabajo de investigación relacionado con este proyecto (en inglés): The distributional impacts of development cooperation projects

Resultados de la segunda fase del proyecto:

La segunda fase de este proyecto dio como resultado:

• La elaboración de directrices para la aplicación de la metodología, que se utilizaron para elaborar el « marcador de desigualdad » de la Comisión Europea (Inequality Marker). El I-Marker evalúa si, y en qué medida, la reducción de la desigualdad es un objetivo de la intervención para el desarrollo. A tal efecto, se ha elaborado un conjunto de criterios para establecer si: - I-0: La reducción de la desigualdad no está dirigida; - I-1: La reducción de la desigualdad es un objetivo importante; - I-2: La reducción de la desigualdad es el objetivo principal. El I-Marker se centra en el 40% inferior (más pobre) o personas, hogares o grupos desfavorecidos desde el punto de vista socioeconómico. Vea el video sobre el marcador de desigualdad para más información;
   
• La elaboración de un informe sobre el ensayo de la metodología de los cuatro estudios de caso: Assessing the distributional impacts of development interventions - the Inequality Marker

Este proyecto destacó la importancia que tiene el identificar a los beneficiarios directos e indirectos de los proyectos, así como, de manera más general, el obtener una completa comprensión de las intervenciones de desarrollo que, aquí, se analizan bajo el ángulo de sus objetivos y de sus condicionalidades.

Igual de importante es la participación de las partes interesadas en la comunicación de sus objetivos, del alcance y de los límites de los estudios. En algunos casos, incluir un componente cualitativo a través de entrevistas, de consultas o eventualmente de misiones de terreno, puede ser necesario para asegurar el éxito de la puesta en marcha y la finalización de los estudios.