80 ans du groupe AFD : « L’aide au développement est devenue un outil au service des populations »

publié le 02 Juillet 2021
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Construction d’un pont sur la rivière Ozama dans le cadre de l’extension du métro à Saint-Domingue (République dominicaine), en 2015
À l’occasion des 80 ans de l'Agence française de développement, qui seront célébrés en décembre 2021, François Pacquement, chargé de mission Histoire et Réflexion stratégique à l’AFD, revient sur les étapes marquantes de l'histoire du Groupe et sur les défis qui l’attendent au XXIe siècle.
François Pacquement AFDQuelles étapes de l’histoire de l’Agence française de développement faut-il retenir depuis sa création en 1941 ?

François Pacquement : La Caisse centrale de la France libre (CCFL), qui deviendra plus tard l’AFD puis le groupe AFD, voit le jour le 2 décembre 1941. Sa création, sous une forme simplifiée de Trésor et de banque centrale, s’impose à l’époque pour poursuivre l’émission monétaire dans les pays ralliés, en substitution à celle assurée par le régime de Vichy depuis l'Afrique occidentale.

Après la Libération, l’institution poursuit sa mission monétaire jusqu’à la création de nouvelles banques centrales dans les années 1950. Elle devient alors une caisse centrale chargée d’une double mission dans les anciennes colonies françaises et les départements d’Outre-mer : prêter de l’argent pour les grosses opérations des secteurs public et privé, et soutenir la création et l’activité de banques qui ne s’adressent plus au seul public colonial, mais contribuent au développement par leurs prêts aux consommateurs, investisseurs, primo-accédants, artisans ou petits commerçants notamment.

Au fil des indépendances, cette mission se poursuit dans les anciennes colonies. La Caisse centrale commence à prêter aux États et devient progressivement un bailleur de fonds international du développement, en lien étroit avec les activités du ministère de la Coopération qui apporte alors des experts et des subventions, ce qui permet d’adoucir les conditions des prêts. En 1975, la direction du Trésor nous demande d’intervenir dans de nouveaux pays, notamment d’anciennes colonies portugaises, espagnoles et anglaises, ainsi qu’en Haïti. En 1977 est créée notre filiale Proparco afin de maintenir un rôle envers le secteur privé dans nos pays d’intervention. C’est par ce biais que sont arrivées beaucoup d’innovations au sein du Groupe, en même temps qu’une collaboration toujours plus fructueuse avec le secteur privé. Désormais, Proparco représente 2 milliards d’euros d’engagement en 2020, sur les 12,1 milliards du Groupe. C’est considérable !

Dans les années 1980, notre mission est d’accompagner les processus d’ajustement dans les pays en crise financière. La transition vers une banque de développement telle qu’on la connaît aujourd’hui se fait ainsi lentement sur trois décennies. C’est le temps nécessaire pour travailler activement avec les États et participer à la diversification des formes de financement et des bailleurs de fonds dans les pays d’intervention. Cette mutation se concrétise en 1990 lors du discours du président François Mitterrand au sommet franco-africain de La Baule, avec l’annonce de l’annulation de la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés, et celle d’un nouveau rôle pour la Caisse centrale, qui accordera désormais des dons à ces États plutôt que des prêts. 

C’est une période où l’aide au développement se transforme, passant d’un outil au service des intérêts commerciaux des pays donateurs à une politique qui sert les intérêts des populations et permet réellement de contribuer à changer le monde.

En quoi les années 1990 et 2000 vont-elles marquer un nouveau tournant pour le groupe AFD ?

F.P. : Une nouvelle bascule s’opère entre 1995 et 2000. Au niveau mondial d’une part, avec l’adoption par 193 membres de l’ONU des objectifs du millénaire pour le développement : désormais, les financements des bailleurs sont alignés vers des objectifs clairement énoncés et suivis. Et à l’échelle française d’autre part, où des responsabilités nouvelles sont transférées à notre banque de développement pour une meilleure mutualisation des engagements financiers entre secteurs et géographies.

C’est en 1998 que l’Agence française de développement prend son nom actuel. Pourquoi « agence », et non plus « caisse » ou « banque » ? Il s’agissait d’indiquer que nous étions bien plus qu’un établissement financier : une banque de développement capable de proposer des financements de toute nature (subventions, garanties, prises de participation, prêts…), mais aussi une banque de savoir, un courtier, un expert de la coopération technique.

Un processus de modernisation intense s’enclenche pour l’AFD et la fait complètement changer de catégorie. Entre la fin du XXe siècle et aujourd’hui, elle passe de 650 à 2 800 collaborateurs, et de 800 millions d’euros d’engagements à plus de 12 milliards. Comment un tel changement d’échelle a-t-il été possible ? En déliant l’aide au développement, c’est-à-dire en supprimant les clauses qui obligeaient nos partenaires à privilégier le savoir-faire français pour leurs projets. Le ministère de l’Économie a également arrêté le financement direct des exportations et nous a transféré ses activités de financement. Une partie de l’effort français à l’étranger a ainsi été transférée à l’AFD pour le professionnaliser. Et nous nous sommes mis à travailler dans des pays d’une autre échelle.

De nouvelles perspectives s’ouvrent en 2015 avec l’adoption des Objectifs de développement durable de l’ONU (ODD). Proposés par des pays en développement, ces objectifs se révèlent beaucoup plus complets, ambitieux et universels que les précédents. C’était très intéressant pour nous permettre d’assumer pleinement notre mission : contribuer à la circulation des politiques publiques et accélérer la diffusion des solutions de développement durable.

En 2016, avec le changement de direction à la tête de l’AFD, une nouvelle vision stratégique s’impose. Il ne s’agit alors plus de planifier l’aide au développement en fonction des moyens à notre disposition, mais de faire l’inverse en envisageant de fortes ambitions stratégiques pour que les moyens suivent.

À quoi faut-il s’attendre pour les années à venir ?

F.P. : Les transferts de compétence à l’œuvre se finaliseront à l’été 2021 par notre fusion avec Expertise France. Cela permettra d’étoffer la gamme des solutions aux problèmes de développement durable. L’enjeu sera celui de la cohésion, de la constitution d’une charpente suffisamment solide pour aborder la complexité et l’intensité des défis qui sont les nôtres.

Nous sommes aujourd’hui dans une dynamique de sortie d’une conception tout économique du développement, au profit d’une plus grande interdisciplinarité. Le projet de loi de programmation relatif au développement, modifié en première lecture au Sénat le 17 mai 2021, prévoit la création d’une commission indépendante chargée d’évaluer l’impact de notre action. C’est une bonne chose. Elle permettra au groupe AFD d’avoir un interlocuteur doté d’une expertise forte et d’un regard extérieur sur ses activités, en prenant en compte, je l’espère, l’histoire et la sociologie des terrains où nous intervenons.

L’interdisciplinarité passe par une plus grande place donnée aux autres et à leurs pensées dans l’approche de notre métier. On peut imaginer un processus consultatif entre l’agence et ses clients et partenaires qui soit plus large que celui qui accompagne le cycle classique de projet, pour une plus grande co-construction. Cela passe à terme par une plus grande délégation financière et une diversification des sources d’inspiration. Dans cet esprit, la gouvernance du Groupe s’ouvrira sans doute davantage aux partenaires à l’avenir, comme c’est déjà le cas de ses réflexions stratégiques.

De même que les politiques publiques sont de plus en plus multi-partenariales, il nous revient inévitablement d’assumer un rôle de plateforme, consolidant dans les toutes prochaines années une réalité qui s’impose à nous. Dès lors, nous devrons également envisager de pouvoir répondre aux attentes de donneurs d’ordre de toute nature – pourquoi pas mettre en œuvre des fonds pour le compte d'entreprises, après avoir admis de le faire pour des collectivités locales ou des bailleurs de fonds étrangers – en canalisant ainsi des ressources encore plus diversifiées vers le développement durable. 

L’échéance de 2030 ne sera qu’une étape pour les ODD. Le groupe AFD a désormais pour horizon direct 2050, et plus lointain 2100. C’est que, comme institution de financement, il nous revient de prendre des responsabilités dans des processus de long terme. Notre mission se déroule à distance, loin des yeux de l’opinion publique. Mais il est de plus en plus facile de représenter concrètement l’impact des projets menés, grâce aux outils qui permettent de réduire la distance avec nos zones d’intervention. Désormais, il est possible de réinvestir collectivement le temps long dans des espaces élargis, à l’échelle de la planète, à la juste échelle de l’investissement de développement durable. Dès lors, l’État a un rôle à jouer qui consiste à élargir résolument la diplomatie à un développement durable qui permette de ménager au mieux la place de l’homme sur la planète et la perspective d’un avenir résolument meilleur pour chacun.