Comment l’AFD s’assure que ses financements profitent aux bénéficiaires

Les projets financés par l’Agence française de développement font l’objet d’une attention constante mêlant, entre autres, un dialogue quasi quotidien avec ses partenaires, des missions de supervision sur le terrain et des audits et évaluations réguliers et indépendants. Objectif : veiller à ce que les destinataires des programmes de développement en bénéficient bel et bien.

Près de 9 milliards d’euros de nouveaux projets financés par l’Agence française de développement (AFD) en 2023 et 2 700 projets en cours de mise en œuvre dans plus de 150 pays… Un tel volume de financements en faveur des Objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies ne va pas sans une vigilance élevée concernant la destination effective des fonds.

Tout au long du suivi des projets, l’AFD recourt à une multitude de moyens pour s’assurer de leur bon déroulé. Car les risques existent : corruption, blanchiment d’argent, financement du terrorisme, chantier jamais mis en œuvre, bénéficiaires mal identifiés ou impactés négativement par le projet.

Pour s’en prémunir, l’AFD a bâti au fil des années un système de contrôle à multiples niveaux. « Nous disposons de trois grands types de modalités pour nous assurer que les fonds profitent bien aux bénéficiaires finaux ciblés : une bonne co-construction des objectifs avec les contreparties, une gestion minutieuse du risque fiduciaire et un suivi opérationnel des projets », énumère Mathieu Boche, responsable de pôle à l’agence AFD de Dakar, au Sénégal.

Ces procédures sont assorties d’autres garde-fous, comme la possibilité de mener une évaluation indépendante, à mi-parcours ou à l’achèvement d’un projet, de réorienter les projets qui patinent ou de recevoir des réclamations directement depuis les territoires concernés.

Découvrez ci-dessous comment l’AFD s’assure que son aide parvient bien aux bénéficiaires.

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Définir les bons objectifs

Avant son lancement, tout projet passe par une phase d’échange entre le partenaire, qui exprime un besoin et formule une requête de financement, et l’Agence française de développement. Les partenaires de l’AFD sont variés : États, collectivités, institutions financières, entreprises publiques, ONG, fondations… Ils disposent de compétences reconnues dans leur domaine d’action et font l’objet de vérifications scrupuleuses.

Un travail d’instruction démarre alors, de la note de concept à la description de l’ensemble du programme envisagé. Des études de faisabilité sont menées si nécessaire. Il s’agit de s’assurer de la bonne définition des objectifs du projet et des outils déployés. Une fois validés, ces éléments seront renseignés dans la convention de financement.

L’AFD passe chaque projet au crible d’un dispositif d’analyse de développement durable : les impacts escomptés sont analysés selon six dimensions transversales (biodiversité, climat, lien social, genre, gouvernance et économie) couvrant les 17 Objectifs de développement durable. Les questionnements ont vocation à améliorer les impacts identifiés. Un « avis développement durable » est aussi rendu par une structure indépendante des directions opérationnelles, en vue d’éclairer la décision des instances de l’AFD (hormis pour certaines catégories de projet). Cet avis peut par exemple recommander de cibler certains territoires ou de mieux définir les bénéficiaires finaux.

« La maîtrise des risques environnementaux et sociaux impose également une étude d’impact plus ou moins approfondie, en fonction du niveau de risque, afin d’évaluer et d’éviter les effets négatifs sur l’environnement ou les communautés », ajoute Delphine Queffelec, experte environnementale et sociale à l’AFD.

Avant de valider le financement, un regard est également porté par les directions compétentes sur les aspects risques juridiques, crédit, conformité et lutte contre la corruption, blanchiment d’argent et lutte contre le terrorisme. Chaque projet bénéficie ainsi de nombreux regards permettant de le faire évoluer pour en maximiser les impacts positifs tout en réduisant, voire annulant, d’éventuels impacts négatifs.

S’assurer que les fonds sont correctement utilisés

Une fois le projet lancé, l’AFD s’assure que la somme versée au partenaire est bien utilisée pour les activités prévues. Les opérations sont suivies au quotidien au travers des agences AFD sur le terrain : celles-ci ont des échanges continus avec les porteurs de projet, notamment à l’occasion des avis donnés par l’AFD aux principales étapes clés des passations de marché ou du contrôle de versement des fonds. Les projets font aussi très souvent l’objet d’audits techniques et financiers par des cabinets externes au cours de leur mise en œuvre.

L’AFD est particulièrement vigilante sur le respect des principes de transparence et d’ouverture à la concurrence. Elle requiert des différents acteurs du projet un haut niveau d’exigence en termes d’éthique et de responsabilité sociale et environnementale. Les partenaires sont d’abord informés des principes généraux des règles de mise en concurrence et reçoivent un accès à une plateforme de e-learning afin de se former aux étapes de la passation des marchés financés.

« S’il s’agit d’un partenaire dont la fiabilité n’est pas établie ou dans un pays sensible, nous procédons par paiement direct des entreprises prestataires intervenant dans le cadre du projet, après validation de leurs factures par la maîtrise d’ouvrage, et en sus par les consultants en charge de la supervision lorsqu’il s’agit de travaux », détaille Thomas de Véricourt, responsable d’équipe projet à l’AFD. « Si la fiabilité est suffisante, et notamment pour les approches programme, nous pouvons aussi verser une avance à nos partenaires sur un compte bancaire dédié au projet, ce qui nous permet de le contrôler par audit. Dans d’autres cas plus ponctuels, les partenaires paient et nous les remboursons sur présentation des factures. Dans tous les cas, nous avons la possibilité d’ajouter des audits supplémentaires si nécessaire. »

Suivre l’évolution des projets

Après le lancement d’un projet, les équipes de l’AFD suivent son avancée au travers de rapports d’exécution régulièrement transmis par les maîtrises d’ouvrage, de missions de supervision conduites sur le terrain et de rapports fournis par des consultants spécialisés, ou assistants techniques, permettant de vérifier la mise en œuvre des engagements.

« Nous avons un dialogue quasi quotidien avec nos contreparties partenaires et nous allons nous-mêmes sur place au minimum deux fois par an », souligne Mathieu Boche, à l’agence AFD au Sénégal. « Cela permet aussi de discuter avec les bénéficiaires finaux et d’identifier d’éventuels problèmes. »

Car les projets qui se déroulent exactement comme prévu sont rares ! Ceux qui le nécessitent sont donc réorientés : des activités sont modifiées, des modalités de mise en œuvre repensées, des objectifs revus.

« Nous avons par exemple financé un programme sur l’assainissement autonome à Dakar qui a mis plus d’un an à démarrer. Lors d’une mission de supervision, nous avons finalement identifié une modalité permettant de fournir l’assistance technique dont le maître d’ouvrage avait besoin, et nous avons ainsi pu débloquer le projet. Le plus important est de cheminer conjointement avec les partenaires et les acteurs impliqués pour trouver des solutions au quotidien et maintenir un impact fort », explique Mathieu Boche.

Le suivi de projet est un travail d’équipe à l’AFD, généralement en trio : un chargé de mission en agence locale, proche du terrain, en contact avec les partenaires et les maîtrises d’ouvrage, qui s’assure notamment que les conventions de financement sont bien respectées ; la ou le responsable d’équipe projet, qui apporte son expertise technique, mobilise les compétences internes et externes, délivre les principaux avis de non-objection et effectue des missions ponctuelles sur le terrain ; un ou une responsable pays qui s’assure du pilotage global des enveloppes financières. Ces acteurs sollicitent un ensemble de compétences techniques, en interne ou en externe, pour assurer un bon suivi du projet.

projet communauté concertation Amérique du Sud AFD

Répondre aux réclamations environnementales et sociales

Malgré les meilleures volontés, il peut arriver que des biens soient endommagés, que des populations soient impactées de mauvaise façon ou que des activités ne se déroulent pas comme prévu. Aussi, pour s’assurer qu’aucun bénéficiaire final ne soit lésé, l’AFD dispose d’un système de gestion des réclamations portant sur des impacts environnementaux et sociaux géré à deux niveaux.

D’abord au sein de certains projets : une ligne téléphonique, ainsi qu’un référent identifié auprès des communautés concernées, permettent d’exprimer un grief. Celui-ci est traité par la maîtrise d’ouvrage et remonté à l’AFD dans les rapports de suivi. Un règlement à l’amiable du problème est envisagé dans certains cas.

Si le préjudice n’est pas résolu à ce niveau, il est alors possible de saisir directement l’Agence française de développement, par e-mail ou via un formulaire en ligne. « Nous garantissons un droit de recours aux populations impactées. Si la réclamation est fondée, nous pouvons engager une conciliation ainsi qu’un audit de conformité. L’objectif est de trouver des solutions de remédiation à l’échelle des projets et de s’inscrire dans une logique d’amélioration continue en s’engageant à progresser dans leur mise en œuvre », indique Mélanie Corbe, chargée de la gestion des réclamations environnementales et sociales à l’AFD.

Évaluer les projets terminés

Lorsqu’un projet se termine, les équipes opérationnelles de l’AFD établissent systématiquement un bilan – moyens, réalisations, résultats – en rédigeant un rapport d’achèvement. Une évaluation de projet peut ensuite être menée, afin de mieux comprendre ce qui a bien et moins bien fonctionné, par exemple en vue d’améliorer la phase suivante ou de comprendre les effets d’une innovation.

projet concertation AFD Amérique du Sud — *© Tala Niang / AFD*

L'évaluation peut être prévue à l’avance dans le budget du projet ou décidée à son achèvement après échanges entre le département en charge des évaluations et les divisions techniques, les directions régionales, les administrateurs ou les institutions françaises concernées, et naturellement les bénéficiaires et maîtres d’ouvrage.

Environ 50 % des projets achevés sont ainsi évalués. « Cette cible correspond à une bonne pratique internationale utilisée par les bailleurs de fonds. Notre logique est d’évaluer un projet seulement dans le cas où les leçons que l’on en tirera seront utiles pour améliorer notre action », précise Jean-Claude Pirès, directeur du département Évaluation et apprentissage à l’AFD.

Un projet peut aussi être évalué à mi-parcours ou ex-post, soit environ deux à trois ans après son achèvement, afin d’en mesurer les impacts à plus long terme. « L’important est de répondre aux bonnes questions et dans le bon timing. C’est pour cela que nos évaluations sont sur mesure », pointe Jean-Claude Pirès.

Car l’AFD pratique trois autres types d’évaluation :

Les évaluations au champ large : elles portent sur une thématique, un secteur, une géographie ou encore un instrument financier. Elles couvrent le plus souvent un périmètre plus vaste et une période de temps plus longue que les évaluations de projet. Ces évaluations peuvent également porter sur les stratégies sectorielles, géographiques ou transversales, comme le genre ou le climat. L’AFD a ainsi récemment procédé à une évaluation de la prise en compte des enjeux d’adaptation au changement climatique dans les projets eau et agriculture en Afrique et à Madagascar, qui a couvert un échantillon de 35 projets.
Les capitalisations : réalisées à partir des conclusions des évaluations ou de revues analytiques et de l’expérience des acteurs, elles ciblent en priorité les actions revêtant une dimension collective, à l'échelle de plusieurs projets, afin de permettre aux équipes opérationnelles de prendre du recul sur leurs pratiques.
Les évaluations scientifiques d’impact : elles ont pour objectif de mesurer les améliorations strictement attribuables à l’un des projets soutenus par l’AFD. Face au déficit actuel de connaissances sur les effets des actions de développement, ce type d'évaluation mobilise des approches issues de la recherche en sciences sociales. En raison de la spécificité des méthodes utilisées, ces évaluations portent sur l’un des aspects d’un projet, plutôt que sur l’ensemble des résultats qui lui sont associés.

Ces évaluations sont confiées le plus souvent à des consultants externes. Elles sont ensuite pour la plupart rendues publiques via leur publication sur afd.fr, dans la collection ExPost de l’AFD ou dans des revues scientifiques.

Lire le rapport des évaluations 2023 de l’AFD